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  • Company/Organisation: Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di
  • Location: Germany
  • Activity: Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di vertritt die Interessen von mehr als zwei Millionen Beschäftigten im Bereich der öffentlichen und privaten Dienstleistungen, dienstleistungsnahen Industrie, Medien, Kultur und Bildung. ver.di ist in allen Bereichen aktiv, die für die Beschäftigten relevant sind. Dies betrifft die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik, die Binnenmarkt- bzw. Wettbewerbspolitik sowie die Branchenpolitik für die von ver.di vertretenen Organisationsbereiche. ver.di ist unter der Registriernummer 16178359495-57 im Transparenzregister der EU erfasst.
  • Profile: Gewerkschaft
  • Transparency register: Yes
  • Prior investment in the US: No

Contribution

A. Substantive investment protection provisions

Explanation of the issue

The scope of the agreement responds to a key question: What type of investments and investors should be protected? Our response is that investment protection should apply to those investments and to investors that have made an investment in accordance with the laws of the country where they have invested.

Approach in most investment agreements

Many international investment agreements have broad provisions defining “investor” and “investment”.

In most cases, the definition of “investment” is intentionally broad, as investment is generally a complex operation that may involve a wide range of assets, such as land, buildings, machinery, equipment, intellectual property rights, contracts, licences, shares, bonds, and various financial instruments. At the same time, most bilateral investment agreements refer to “investments made in accordance with applicable law”. This reference has worked well and has allowed ISDS tribunals to refuse to grant investment protection to investors who have not respected the law of the host state when making the investment (for example, by structuring the investment in such a way as to circumvent clear prohibitions in the law of the host state, or by procuring an investment fraudulently or through bribery).

In many investment agreements, the definition of “investor” simply refers to natural and juridical persons of the other Party to the agreement, without further refinement. This has allowed in some cases so–called “shell” or “mailbox” companies, owned or controlled by nationals or companies not intended to be protected by the agreement and having no real business activities in the country concerned, to make use of an investment agreement to launch claims before an ISDS tribunal.

The EU's objectives and approach

The EU wants to avoid abuse. This is achieved primarily by improving the definition of “investor”, thus eliminating so –called “shell” or “mailbox” companies owned by nationals of third countries from the scope: in order to qualify as a legitimate investor of a Party, a juridical person must have substantial business activities in the territory of that Party.

At the same time, the EU wants to rely on past treaty practice with a proven track record. The reference to “investments made in accordance with the applicable law” is one such example. Another is the clarification that protection is only granted in situations where investors have already committed substantial resources in the host state - and not when they are simply at the stage where they are planning to do so.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the objectives and approach taken in relation to the scope of the substantive investment protection provisions in TTIP?

Es existieren keine allgemeinen völkerrechtlichen Voraussetzungen für das Vorliegen einer geschützten „Investition“. Es kommt immer auf den jeweiligen Investitionsbegriff im vertraglichen Kontext an, also auf den konkret vereinbarten Investitionsbegriff im TTIP. Der von TTIP beabsichtigte Investitionsschutz ist in der bilateralen Vertragspraxis nicht unüblich, er ist aber völkerrechtlich keinesfalls zwingend. Die handelspolitischen Kompetenzen der EU umfassen den Abschluss von Abkommen über ausländische Direktinvestitionen, Art. 207 Abs. 1 S. 1 AEUV. Zu beachten sind jedoch die Restkompetenzen der Mitgliedstaaten für sog. Portfolio- Investitionen. Die von der EU verwendeten Begriffe „Investor“ und „Investition“ sind sehr weit gefasst. Vor allem der Investitionsbegriff scheint unbegrenzt, denn er zielt ausdrücklich darauf, „einen großen Umfang von Vermögenswerten wie etwa Grundeigentum, Gebäude, Maschinen, Betriebsausstattung, geistiges Eigentum, Verträge, Lizenzen, Anteile, Wertpapiere (‚bonds‘) und weitere Finanzinstrumente (‚various financial instruments‘)“, die nicht näher bezeichnet werden, zu erfassen. Der Verweis auf die beispielhaft genannten BITs und auf CETA verdeutlicht zudem, dass direkte und indirekte Kapitalanlagen einbezogen werden, auch Aktienbeteiligungen von Minderheitenaktionärinnen und -aktionären ohne kontrollierenden Einfluss („Portfolio-Investitionen“). Portfolio-Investitionen werden vor allem wegen der damit verbundenen Renditeerwartungen getätigt; auch steuerliche Aspekte spielen hier eine Rolle. Unabhängig von Portfolio-Investments umfasst der Investitionsbegriff auch Rendite- bzw. Profiterwartungen (vgl. „expectation of gain or profit“, CETA). Desweiteren bekräftigt der Ansatz der EU nicht ausreichend die grundlegenden Rechtsprinzipen, insbesondere das Vorsorge-, Vorbeuge- und Verursacherprinzip, und Grundrechte wie die eines hohen Umwelt- und Verbraucherschutzniveaus, wie sie im EU-Vertrag und der Grundrechtecharta der EU festgeschrieben sind. Diese Prinzipien bzw. deren Umsetzung sind zudem interpretationsabhängig, weshalb erweiterte demokratische und zivilgesellschaftliche Mitsprache- und Mitbestimmungsmöglichkeiten in Abhängigkeit vom Charakter betreffender Investitionen einzufordern sind. Begriffliche Unklarheiten und Raum für konkurrierende Deutungen finden sich ebenso im CETA-Text bezüglich der Bestimmung der durch solche Abkommen erfassten Investitionen und Investoren. Formulierungen wie „the expectation of gain or proftit“, „any other kinds of interest in an enterprise“ (was ist damit gemeint, wenn nicht eine catch-all Klausel), "substantial business activities” oder “if the enterprise is owned or controlled” lassen Interpretationsspielräume hinsichtlich des Geltungsbereichs der Investitionsschutzbestimmungen. Ebenso impliziert der Vorschlag einen eher weiten Investitionsbegriff, der Portfolio-Investitionen einschließt. Im Übrigen eröffnen sich bei mehrstufigen Beteiligungsverhältnissen interessante Gestaltungsoptionen, wenn TTIP Investitionen schützt, die eine Gesellschaft im Gaststaat vornimmt, welche von US-/EU-Staatsangehörigen nur indirekt kontrolliert wird. Auch Investoren aus einem Drittstaat, die in den USA oder der EU eine Gesellschaft gründen, können in den Genuss des vertraglichen Investitionsschutzes gelangen. So lässt sich durch gesellschaftsrechtliche Konstruktionen Zugang zum TTIP verschaffen. Es fehlt eine qualitative Ausrichtung des Investitionsbegriffs bzw. eine Beschränkung des Investitionsschutzes auf solche Investitionen, die eine bestimmte völkerrechtliche Qualität aufweisen - also eine Beschränkung auf solche Kapitalanlagen, die z.B. die völkerrechtlichen Standards des Umweltschutzes, der Menschenrechte und die Standards des internationalen Arbeitsrechts beachten, insbesondere die acht Kernarbeitsnormen der ILO. Auch eine Verknüpfung mit den 2012 von der UNCTAD veröffentlichten Leitlinien für eine Investitionspolitik im Dienste nachhaltiger Entwicklung fehlt.

Explanation of the issue

Under the standards of non-discriminatory treatment of investors, a state Party to the agreement commits itself to treat foreign investors from the other Party in the same way in which it treats its own investors (national treatment), as well in the same way in which it treats investors from other countries (most-favoured nation treatment). This ensures a level playing field between foreign investors and local investors or investors from other countries. For instance, if a certain chemical substance were to be proven to be toxic to health, and the state took a decision that it should be prohibited, the state should not impose this prohibition only on foreign companies, while allowing domestic ones to continue to produce and sell that substance.

Non-discrimination obligations may apply after the foreign investor has made the investment in accordance with the applicable law (post-establishment), but they may also apply to the conditions of access of that investor to the market of the host country (pre-establishment).  

Approach in most existing investment agreements

The standards of national treatment and most-favoured nation (MFN) treatment are considered to be key provisions of investment agreements and therefore they have been consistently included in such agreements, although with some variation in substance.

Regarding national treatment, many investment agreements do not allow states to discriminate between a domestic and a foreign investor once the latter is already established in a Party’s territory. Other agreements, however, allow such discrimination to take place in a limited number of sectors.

Regarding MFN, most investment agreements do not clarify whether foreign investors are entitled to take advantage of procedural or substantive provisions contained in other past or future agreements concluded by the host country. Thus, investors may be able to claim that they are entitled to benefit from any provision of another agreement that they consider to be more favourable, which may even permit the application of an entirely new standard of protection that was not found in the original agreement. In practice, this is commonly referred to as "importation of standards".

The EU’s objectives and approach

The EU considers that, as a matter of principle, established investors should not be discriminated against after they have established in the territory of the host country, while at the same recognises that in certain rare cases and in some very specific sectors, discrimination against already established investors may need to be envisaged. The situation is different with regard to the right of establishment, where the Parties may choose whether or not to open certain markets or sectors, as they see fit.

On the "importation of standards" issue, the EU seeks to clarify that MFN does not allow procedural or substantive provisions to be imported from other agreements.

The EU also includes exceptions allowing the Parties to take measures relating to the protection of health, the environment, consumers, etc. Additional carve-outs would apply to the audio-visual sector and the granting of subsidies. These are typically included in EU FTAs and also apply to the non-discrimination obligations relating to investment. Such exceptions allow differences in treatment between investors and investments where necessary to achieve public policy objectives.

Link to reference text

Taking into account the above explanations and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the EU approach to non –discrimination in relation to the TTIP? Please explain.

Die Annahme, dass ausländische Investoren in den entwickelten europäischen oder US-amerikanischen Rechtssystemen diskriminiert oder ungerecht behandelt werden, ist nicht begründet. Unklar ist, ob der Diskriminierungsschutz auch den Marktzutritt betrifft, also nationale und EU-rechtliche Regelungen, die den Zugang eines US-Investors zum Markt des jeweiligen Mitgliedstaats betreffen („pre-entry“-Modell) - und umgekehrt den Zugang von EU-Investoren zum US-Markt - oder ob der Schutz vor Diskriminierung nur für bereits getätigte Investitionen im Gaststaat gilt („post-establishment“-Modell), wird in unterschiedlichen Abkommen unterschiedlich geregelt. Unterschiedlich geregelt ist auch, ob ausländische Investoren im Rahmen der Meistbegünstigung (MFN) davon profitieren können, dass in anderen – bereits bestehenden oder in der Zukunft geschlossenen – Vereinbarungen der Gaststaaten günstigere prozedurale oder materielle Schutzmaßnahmen vorgesehen sind. Umstritten ist in solchen Fällen, ob es hier zu einem automatischen „Import von Standards“ zugunsten der ausländischen Investoren kommt, die diesen einen höheren Schutzstandard vermitteln als das ursprüngliche bilaterale Abkommen. Der Schutz der Gesundheit oder der Umwelt ist nicht als Ausnahmetatbestand zu definieren, dessen Begründung privaten Schiedsgerichten anheimgestellt wird, sondern ist als übergreifendes Verfassungsprinzip anzusehen, dessen Reichweite demokratisch bzw. im Rahmen der verfassungsmäßigen Rechtssysteme zu bestimmen ist. Zudem werden nur einzelne wenige Politikziele als Ausnahmen genannt, und insbesondere Sozial- oder Arbeitsschutzstandards nicht. Letztere wären explizit mit einzubeziehen. Der von der Kommission offenbar verfolgte „post establishment“-Ansatz ist in Bezug auf die Frage des diskriminierungsfreien Markzugangs („pre-entry“) nicht klar. Denn auch Verträge, die eine diskriminierungsfreie Marktzulassung vorsehen, kennen Beschränkungen der Marktöffnung für ausländische Investoren, die durch eine enumerative Auflistung geöffneter Sektoren/Märke („Positivliste“) oder durch die Auflistung bestimmter vom Marktzutritt ausgenommener Sektoren/Märkte („Negativliste“) erfolgt. Die Kommission lässt das an dieser Stelle offen; eine Positiv- oder Negativliste fehlt. Unklar bleibt auch, ob das TTIP eine Anlehnung an die Nichtdiskriminierungsregelungen in Kapitel X des CETA beabsichtigt (s. Annex, Table 2). Dies hätte weit reichende rechtliche Konsequenzen. In Kapitel X CETA ist der Einbezug von Art. XX GATT 1994 und Art. XIV GATS in CETA geregelt. Beide Vorschriften des WTO-Rechts werden also in das Freihandelsabkommen CETA (EU-Kanada) inkorporiert und damit zum Vertragsbestandteil. Dies hat folgende rechtliche Konsequenzen: Art. XX GATT 1994 regelt einen Katalog von Ausnahmen, die sich auf handelsbeschränkende Maßnahmen beziehen, etwa den Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen (b), soweit dies „erforderlich“ ist („measures necessary to […]“). Zudem steht eine mögliche Rechtfertigung der Handelsbeschränkung nach dem Ausnahmekatalog unter dem allgemeinen Vorbehalt („chapeau“) der Ausnahmevorschrift, „dass die […] Maßnahmen nicht so angewendet werden, dass sie zu einer willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Ländern, in denen gleiche Verhältnisse bestehen, oder sonst zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen“. Sensible strategische Sektoren, die Allgemeinwohlinteressen dienen, wie z.B. der Wassersektor (öffentliche Wasserversorgung und Abwasserentsorgung) sollten für ausländische Direktinvestitionen nicht zugänglich sein, ein Markzugang für ausländische Investoren daher unmöglich sein.

Explanation of the issue

The obligation to grant foreign investors fair and equitable treatment (FET) is one of the key investment protection standards. It ensures that investors and investments are protected against treatment by the host country which, even if not expropriatory or discriminatory, is still unacceptable because it is arbitrary, unfair, abusive, etc. 

Approach in most investment agreements

The FET standard is present in most international investment agreements. However, in many cases the standard is not defined, and it is usually not limited or clarified. Inevitably, this has given arbitral tribunals significant room for interpretation, and the interpretations adopted by arbitral tribunals have varied from very narrow to very broad, leading to much controversy about the precise meaning of the standard. This lack of clarity has fueled a large number of ISDS claims by investors, some of which have raised concern with regard to the states' right to regulate. In particular, in some cases, the standard has been understood to encompass the protection of the legitimate expectations of investors in a very broad way, including the expectation of a stable general legislative framework.

Certain investment agreements have narrowed down the content of the FET standard by linking it to concepts that are considered to be part of customary international law, such as the minimum standard of treatment that countries must respect in relation to the treatment accorded to foreigners. However, this has also resulted in a wide range of differing arbitral tribunal decisions on what is or is not covered by customary international law, and has not brought the desired greater clarity to the definition of the standard. An issue sometimes linked to the FET standard is the respect by the host country of its legal obligations towards the foreign investors and their investments (sometimes referred to as an "umbrella clause"), e.g. when the host country has entered into a contract with the foreign investor. Investment agreements may have specific provisions to this effect, which have sometimes been interpreted broadly as implying that every breach of e.g. a contractual obligation could constitute a breach of the investment agreement.

EU objectives and approach

The main objective of the EU is to clarify the standard, in particular by incorporating key lessons learned from case-law. This would eliminate uncertainty for both states and investors.

Under this approach, a state could be held responsible for a breach of the fair and equitable treatment obligation only for breaches of a limited set of basic rights, namely: the denial of justice; the disregard of the fundamental principles of due process; manifest arbitrariness; targeted discrimination based on gender, race or religious belief; and abusive treatment, such as coercion, duress or harassment. This list may be extended only where the Parties (the EU and the US) specifically agree to add such elements to the content of the standard, for instance where there is evidence that new elements of the standard have emerged from international law.

The “legitimate expectations” of the investor may be taken into account in the interpretation of the standard. However, this is possible only where clear, specific representations have been made by a Party to the agreement in order to convince the investor to make or maintain the investment and upon which the investor relied, and that were subsequently not respected by that Party. The intention is to make it clear that an investor cannot legitimately expect that the general regulatory and legal regime will not change. Thus the EU intends to ensure that the standard is not understood to be a “stabilisation obligation”, in other words a guarantee that the legislation of the host state will not change in a way that might negatively affect investors. In line with the general objective of clarifying the content of the standard, the EU shall also strive, where necessary, to provide protection to foreign investors in situations in which the host state uses its sovereign powers to avoid contractual obligations towards foreign investors or their investments, without however covering ordinary contractual breaches like the non-payment of an invoice.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the approach to fair and equitable treatment of investors and their investments in relation to the TTIP?

Kein Investor soll legitimer Weise erwarten dürfen, dass das allgemeine Recht und das behördliche System im Gastland auf Dauer unverändert bleibt – also keine staatliche Verpflichtung zu „gesetzlicher Stabilität“ in Form einer Garantie, dass sich die Rechtslage (Gesetzgebung) im Gastland nicht in einer Weise verändert, die den Investor in negativer Weise betreffen kann. Es sollte auch in diesem Zusammenhang betont werden, dass eine Lockerung des „fair and equitable treatment“-Grundsatzes insbesondere aus Gründen des Arbeitsschutzes und sozialer Mindeststandards („ILO“), der Menschenrechte und des Gesundheits- und Umweltschutzes in Betracht kommt. Denn es hat sich anhand der Spruchpraxis gezeigt, dass gerade hier immer wieder Spannungsverhältnisse zwischen Investoreninteressen und Allgemeinwohlinteressen eintreten. Die Bestimmung einer „willkürlichen Behandlung“, „gezielter Diskriminierung“ oder „legitimer Erwartungen der Investoren“ bleibt deutungsabhängig und es kann nicht ausgeschlossen werden, dass Investor-State-Schiedsgerichte derartige Tatbestände im Sinne der Investoren weit auslegen und durch die Zuschreibung eines quasi völkerrechtlichen Status die privaten Interessen von Investoren den demokratischen und souveränen Interessen von Staaten gleichsetzen oder gar überordnen. Problematisch ist diesbezüglich nicht nur der in jüngerer Zeit exzessive Bezug auf den Grundsatz einer „fairen und angemessenen Behandlung“ in Schiedsverfahren. Bereits die einseitige Konzeption von Investitionsschutzabkommen fördert einen entsprechenden normativen bias der Schlichter bzw. der Verfahren. Explizites Ziel der Abkommen ist der Investitionsschutz. Gegebenenfalls konkurrierende, demokratisch oder verfassungsmäßig bestimmte Ziele und Grundsätze werden in den Abkommen dagegen als Ausnahmen bzw. Restriktionen – im „Geiste“ des Investitionsschutzes also negativ konnotiert – behandelt. Die Grundsätze eines „fairen“ und „angemessenen“ Verhaltens dürfen nicht lediglich im Hinblick auf Staaten bzw. Regierungen formuliert werden, sondern müssen explizit ebenso hinsichtlich des Verhaltens der Investoren gelten und durchsetzbar sein. So wird in jüngeren Überlegungen zur Reform des Investitionsschutzes beispielsweise von der UNCTAD über den Einbezug von „Investorenpflichten“ nachgedacht. Sofern überhaupt ein Bedarf an entsprechenden Abkommen besteht, dürften diese nicht als Investitionsschutzabkommen sondern als Investitionsabkommen konzipiert werden, in denen das Ziel des Investitionsschutzes relativiert und im Kontext konkurrierender, zum Teil übergeordneter, Ziele oder Grundsätze betrachtet wird. Die Formulierung von „carve-outs“ oder der Verweis auf die wenig verbindlichen oder sanktionslosen OECD-Leitlinien für transnationale Unternehmen ist hierbei nicht ausreichend. Die Konkretisierung der in Schiedsverfahren oft herangezogenen legitimen Erwartungen von Investoren hinsichtlich einer stabilen Entwicklung der politischen Bedingungen durch den Bezug auf konkrete Vereinbarungen im Zusammenhang mit den Investitionen mag den exzessiven Gebrauch dieser Bestimmung eventuell eindämmen, bleibt aber problematisch. In demokratisch verfassten Gesellschaften müssen grundsätzlich auch Investoren mit Regierungs- oder Politikwechseln rechnen. Für den Fall, dass dies Einfluss auf vertragliche Vereinbarungen zwischen dem Staat und privaten Investoren hat, steht der ordentliche Rechtsweg offen. In entwickelten Rechtssystemen mit Gewaltenteilung, besteht kein Grund, hier ein zusätzliches internationales Sonderrecht für Investoren einzuführen.

Explanation of the issue

The right to property is a human right, enshrined in the European Convention of Human Rights, in the European Charter of Fundamental Rights as well as in the legal tradition of EU Member States. This right is crucial to investors and investments. Indeed, the greatest risk that investors may incur in a foreign country is the risk of having their investment expropriated without compensation. This is why the guarantees against expropriation are placed at the core of any international investment agreement.

Direct expropriations, which entail the outright seizure of a property right, do not occur often nowadays and usually do not generate controversy in arbitral practice. However, arbitral tribunals are confronted with a much more difficult task when it comes to assessing whether a regulatory measure of a state, which does not entail the direct transfer of the property right, might be considered equivalent to expropriation (indirect expropriation).

Approach in most investment agreements

In investment agreements, expropriations are permitted if they are for a public purpose, non-discriminatory, resulting from the due process of law and are accompanied by prompt and effective compensation. This applies to both direct expropriation (such as nationalisation) and indirect expropriation (a measure having an effect equivalent to expropriation).

Indirect expropriation has been a source of concern in certain cases where regulatory measures taken for legitimate purposes have been subject to investor claims for compensation, on the grounds that such measures were equivalent to expropriation because of their significant negative impact on investment. Most investment agreements do not provide details or guidance in this respect, which has inevitably left arbitral tribunals with significant room for interpretation.

The EU's objectives and approach

The objective of the EU is to clarify the provisions on expropriation and to provide interpretative guidance with regard to indirect expropriation in order to avoid claims against legitimate public policy measures.  The EU wants to make it clear that non-discriminatory measures taken for legitimate public purposes, such as to protect health or the environment, cannot be considered equivalent to an expropriation, unless they are manifestly excessive in light of their purpose. The EU also wants to clarify that the simple fact that a measure has an impact on the economic value of the investment does not justify a claim that an indirect expropriation has occurred.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the approach to dealing with expropriation in relation to the TTIP? Please explain.

Die EU betrachtet den Eigentumsschutz als grundlegend für jedes Investitionsabkommen, auch für TTIP. Völkerrechtlich ist eine Enteignung von Ausländerinnen und Ausländern nur dann zulässig, wenn sie einem öffentlichen Zweck dient, keinen diskriminierenden Charakter hat und mit einer Entschädigung verbunden ist. Die Entschädigung wird überwiegend als volle Enteignungsentschädigung verstanden, die den gegenwärtigen Vermögensbestand und Gewinnperspektiven für die Zukunft umfasst. Die neue völkerrechtliche Vertragspraxis umfasst neben direkten auch indirekte Enteignungen. Dieser weite Enteignungsbegriff umfasst neben faktischen Eingriffen vor allem regulatorische Maßnahmen, d.h. gesetzliche und administrative Maßnahmen, die in Bezug auf eine bereits getätigte Investition durch Veränderungen der Rahmenbedingungen die Renditebasis entziehen oder sonst empfindlich in die wirtschaftliche Substanz eingreifen. Dies kann zu einer Entschädigungspflicht für staatliche Maßnahmen führen. Vor allem in Bezug auf staatliche Maßnahmen zum Schutz der Umwelt oder anderer Allgemeinwohlbelange stellt sich die Frage, ob es sich dabei um enteignungsgleiche Maßnahmen handeln könnte, die eine Entschädigungspflicht gegenüber ausländischen Investoren auslöst. Die EU will den Begriff der Maßnahmen von enteignungsgleicher Wirkung klären und den Parteien insoweit eine interpretative Anleitung zur Verfügung zu stellen, um möglichen Investor-Entschädigungsklagen vorzubeugen, die sich gegen staatliche Maßnahmen richten, welche legitimen Allgemeinwohlinteressen diesen. Es soll sichergestellt werden, dass nicht-diskriminierende Maßnahmen, die dem Allgemeinwohl dienen – z.B. dem Umwelt- oder Gesundheitsschutz – nicht als enteignungsgleiche Maßnahme betrachtet werden können, vorausgesetzt diese Maßnahmen sind nicht unverhältnismäßig. Allein der Umstand, dass eine Maßnahme irgendeinen Effekt auf den wirtschaftlichen Wert der Investition hat, soll nicht ausreichen. Insbesondere die Fragen hinsichtlich des Tatbestandes einer „indirekten Enteignung“, der Bestimmung von Ausnahmen und der Bewertung des ‚Schadens’ bzw. einer entsprechenden Kompensation sind hier problematisch. Die Auseinandersetzung zwischen gesundheits- oder umweltpolitischen Maßnahmen und der Auffassung von Investoren, dass diese einer indirekten Enteignung gleich kämen, war in jüngerer Zeit häufig der Gegenstand von Schlichtungsverfahren. Allein die Formulierung, dass nicht diskriminierende, ‚legitime’ Maßnahmen im öffentlichen Interesse ausgenommen sein sollen, verlagert das Problem lediglich hin zu den Einschätzungen und Abwägungen, ob solche Bedingungen gegeben oder die Maßnahmen angemessen sind. Die Erfahrung aus vergangenen Schlichtungsverfahren zeigt, dass die Interpretationsspielräume ausgenutzt werden und zur Entstehung eines wenig konsistenten, teilweise widersprüchlichen „case law“ beigetragen haben. Solche Beurteilungen sollten den nationalen Gerichten bzw. dem Europäischen Gerichtshof obliegen und Möglichkeiten einer öffentlichen Auseinandersetzung und ggf. Beteiligung umfassen. Mit kommerziellem Interesse betriebene Streitschlichtungsverfahren sind hierfür wenig geeignet. Dies gilt beispielsweise auch beim Widerruf vergebener Konzessionen, Lizenzen oder anderer Zusagen, im Fall des Vorliegens neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse oder geänderter öffentlicher Einschätzungen. Ähnliche Probleme hinsichtlich der Abwägung unterschiedlicher Interessen und der Angemessenheit von Maßnahmen bzw. ggf. deren Kompensation ergeben sich ebenso bei der Einschätzung einer Wertminderung von Investitionen und der Festsetzung einer angemessenen Entschädigung. Die Einschätzung des Wertes einer Investition bzw. eines Wertverlustes ist meist nicht objektiv möglich, da alternative Entwicklungen hypothetisch und die Zukunft mit Unsicherheit behaftet sind. Entsprechende Einschätzungen und Urteile müssen deshalb unabhängig sein und dürfen nicht durch daran geknüpfte Gewinnmöglichkeiten beeinflusst sein.

Explanation of the issue

In democratic societies, the right to regulate of states is subject to principles and rules contained in both domestic legislation and in international law. For instance, in the European Convention on Human Rights, the Contracting States commit themselves to guarantee a number of civil and political rights. In the EU, the Constitutions of the Member States, as well as EU law, ensure that the actions of the state cannot go against fundamental rights of the citizens. Hence, public regulation must be based on a legitimate purpose and be necessary in a democratic society.

Investment agreements reflect this perspective. Nevertheless, wherever such agreements contain provisions that appear to be very broad or ambiguous, there is always a risk that the arbitral tribunals interpret them in a manner which may be perceived as a threat to the state's right to regulate. In the end, the decisions of arbitral tribunals are only as good as the provisions that they have to interpret and apply.

 Approach in most investment agreements

Most agreements that are focused on investment protection are silent about how public policy issues, such as public health, environmental protection, consumer protection or prudential regulation, might interact with investment. Consequently, the relationship between the protection of investments and the right to regulate in such areas, as envisaged by the contracting Parties to such agreements is not clear and this creates uncertainty.

In more recent agreements, however, this concern is increasingly addressed through, on the one hand, clarification of the key investment protection provisions that have proved to be controversial in the past and, on the other hand, carefully drafted exceptions to certain commitments. In complex agreements such as free trade agreements with provisions on investment, or regional integration agreements, the inclusion of such safeguards is the usual practice.

The EU's objectives and approach

The objective of the EU is to achieve a solid balance between the protection of investors and the Parties' right to regulate.

First of all, the EU wants to make sure that the Parties' right to regulate is confirmed as a basic underlying principle. This is important, as arbitral tribunals will have to take this principle into account when assessing any dispute settlement case.

Secondly, the EU will introduce clear and innovative provisions with regard to investment protection standards that have raised concern in the past (for instance, the standard of fair and equitable treatment is defined based on a closed list of basic rights; the annex on expropriation clarifies that non-discriminatory measures for legitimate public policy objectives do not constitute indirect expropriation). These improvements will ensure that investment protection standards cannot be interpreted by arbitral tribunals in a way that is detrimental to the right to regulate.

Third, the EU will ensure that all the necessary safeguards and exceptions are in place. For instance, foreign investors should be able to establish in the EU only under the terms and conditions defined by the EU. A list of horizontal exceptions will apply to non-discrimination obligations, in relation to measures such as those taken in the field of environmental protection, consumer protection or health (see question 2 for details). Additional carve-outs would apply to the audiovisual sector and the granting of subsidies. Decisions on competition matters will not be subject to investor-to-state dispute settlement (ISDS). Furthermore, in line with other EU agreements, nothing in the agreement would prevent a Party from taking measures for prudential reasons, including measures for the protection of depositors or measures to ensure the integrity and stability of its financial system. In addition, EU agreements contain general exceptions applying in situations of crisis, such as in circumstances of serious difficulties for the operation of the exchange rate policy or monetary policy, balance of payments or external financial difficulties, or threat thereof.

In terms of the procedural aspects relating to ISDS, the objective of the EU is to build a system capable of adapting to the states' right to regulate. Wherever greater clarity and precision proves necessary in order to protect the right to regulate, the Parties will have the possibility to adopt interpretations of the investment protection provisions which will be binding on arbitral tribunals.  This will allow the Parties to oversee how the agreement is interpreted in practice and, where necessary, to influence the interpretation.

The procedural improvements proposed by the EU will also make it clear that an arbitral tribunal will not be able to order the repeal of a measure, but only compensation for the investor.

Furthermore, frivolous claims will be prevented and investors who bring claims unsuccessfully will pay the costs of the government concerned (see question 9).

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion with regard to the way the right to regulate is dealt with in the EU's approach to TTIP?

Das Recht demokratischer Staaten zur Regulierung wird durch verschiedene Regelungen und Prinzipien des nationalen und internationalen Rechts abgesichert. Auch hier besteht ein Spannungsverhältnis zwischen gemeinwohlorientierter staatlicher Regulierung und dem Schutz ausländischer Investitionen (s.o. Antwort auf Frage 2, 3 und 4). Die EU verfolgt einen ausgleichenden Ansatz zwischen dem Recht demokratischer Staaten auf Regulierung und dem Investmentschutz. Durch klarstellende Ausnahmeregelungen zugunsten der Parteien soll klargestellt werden, dass nichtdiskriminierende Maßnahmen z.B. aus Gründen des Gesundheitsschutzes zulässig sind. Die EU will dafür die erforderlichen Regelungen schaffen. Dazu zählen auch generelle Ausnahmeregelungen für Krisenzeiten, um die Stabilität des Finanzsystems zu sichern (s.u. zu Frage 9). Die Parteien können klarstellende Interpretationen für verbindlich erklären und den Schiedsgerichtsverfahren zugrunde legen. Eine Rücknahme staatlicher Maßnahmen soll durch das Schiedsgerichtsverfahren nicht eingeklagt werden können, sondern nur Kompensationszahlungen an den Investor. Zudem sollen unseriöse Klagen herausgefiltert und die Kosten erfolgloser Klagen dem unterlegenen Investor auferlegt werden (s. Frage 9). Das staatliche Regulierungsrecht ist selbstverständlich. Relevant sind jedoch vor allem die indirekten Effekte, die sich aus der Einschätzung und Interpretation konkurrierender Ziele und verfolgter Maßnahmen ergeben. Beeinträchtigt wird die staatliche Handlungsfähigkeit nicht allein durch ggf. fällige Entschädigungszahlungen und die Verfahrenskosten von Investor-State-Schlichtungsverfahren, sondern bereits durch den in verschiedenen Fällen beobachteten „chilling effect“ infolge angedrohter Klagen. Der Verweis auf „legitimate public policy objectives“ oder „prudential reasons“ lässt weiterhin Interpretationsspielräume offen. Umso wichtiger ist deshalb die Frage, wem bzw. welchen Instanzen entsprechende Deutungen überlassen werden und wie diese angeleitet sind. Nicht nur die Einschätzung, ob ein verfolgtes Politikziel „legitim“ ist, sondern vor allem, ob bzw. in welchem Maße gewählte Maßnahmen „notwendig“ oder „zielführend“ sind und eine Beeinträchtigung von Investoreninteressen rechtfertigen ist oft abhängig vom jeweiligen theoretischen, interessenbestimmten und nicht selten ideologischen Standpunkt. Dies zeigen z.B. sehr deutlich die Auseinandersetzungen über angemessene Reformen und Reaktionen auf die Finanz- und Eurokrise. Hier sind unter anderem die Positionen und Programme des Internationalen Währungsfonds und der EU-Instanzen überaus umstritten. Dementsprechend sind beispielsweise auch die im Entwurf für das CETA-Abkommen formulierten Ausnahmen bezüglich finanzmarkt- oder zahlungsbilanzbezogener Regulierungen tendenziös. Formulierungen, dass entsprechende Regulierungen befristet sein müssen, so schnell wie möglich wieder zurückgenommen werden sollen und auf der Grundlage von Daten und Expertise des Internationalen Währungsfonds beurteilt werden sollen, spiegeln bereits eine spezifische – nicht unumstrittene – Position wieder, die a priori erheblichen Einfluss darauf hat, ob entsprechende „safeguard measures“ als „geeignet“ und „strictly necessary“ eingeschätzt werden. Damit erfolgt bereits eine ideologisch angeleitete Präjudizierung, die die Handlungsmöglichkeiten von Staaten, Krisen vorzubeugen oder adäquat zu reagieren, einschränken (können). Entscheidungen beispielsweise über die wirtschaftspolitische Ausrichtung müssen politisch gestaltbar bleiben und dürfen nicht gegenüber (zukünftigen) gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Auseinandersetzungen verschlossen werden. Auch können die Definition einzelner Ausnahmen und die Einschränkung der Möglichkeiten für Regulierungen nach Inkrafttreten des Abkommens, derart gedeutet werden, dass im Dienstleistungsbereich ein Negativlistenansatz und so genannte „Sperrklinkeneffekte“ beabsichtigt sind. Beides wäre abzulehnen.

B. Investor-to-State dispute settlement (ISDS)

Explanation of the issue

In most ISDS cases, no or little information is made available to the public, hearings are not open and third parties are not allowed to intervene in the proceedings. This makes it difficult for the public to know the basic facts and to evaluate the claims being brought by either side.

This lack of openness has given rise to concern and confusion with regard to the causes and potential outcomes of ISDS disputes. Transparency is essential to ensure the legitimacy and accountability of the system. It enables stakeholders interested in a dispute to be informed and contribute to the proceedings. It fosters accountability in arbitrators, as their decisions are open to scrutiny. It contributes to consistency and predictability as it helps create a body of cases and information that can be relied on by investors, stakeholders, states and ISDS tribunals.

Approach in most existing investment agreements

Under the rules that apply in most existing agreements, both the responding state and the investor need to agree to permit the publication of submissions. If either the investor or the responding state does not agree to publication, documents cannot be made public. As a result, most ISDS cases take place behind closed doors and no or a limited number of documents are made available to the public.

The EU’s objectives and approach 

The EU's aim is to ensure transparency and openness in the ISDS system under TTIP. The EU will include provisions to guarantee that hearings are open and that all documents are available to the public. In ISDS cases brought under TTIP, all documents will be publicly available (subject only to the protection of confidential information and business secrets) and hearings will be open to the public. Interested parties from civil society will be able to file submissions to make their views and arguments known to the ISDS tribunal. 

The EU took a leading role in establishing new United Nations rules on transparency[1] in ISDS. The objective of transparency will be achieved by incorporating these rules into TTIP.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on whether this approach contributes to the objective of the EU to increase transparency and openness in the ISDS system for TTIP. Please indicate any additional suggestions you may have.

Die EU beabsichtigt, die neuen UN Transparentregelungen im Rahmen der Investor-Staaten-Streitbeilegung in das TTIP zu inkorporieren. Infolgedessen müssen prinzipiell alle Dokumente veröffentlicht werden, zivilgesellschaftliche Gruppen können zudem schriftliche Eingaben an das Schiedsgericht richten (sog. „amicus curiae briefs“, vgl. auch WTO-Streitschlichtung). Deren tatsächliche Auslegung und Anwendung ist bislang allerdings noch unklar. Die bestehenden Beziehungen zwischen Schlichtern, deren Kanzleien und (potentiell) klagenden Unternehmen lassen die Befürchtung zu, dass wichtige Fragen zwischen den Parteien außerhalb der öffentlichen Verhandlungen besprochen und nicht dokumentiert werden. Darüber hinaus existieren vielfältige Möglichkeiten, Transparenzregeln zu unterlaufen oder wirkungslos zu machen – angefangen von der Auslegung zulässiger Ausnahmen zugunsten von Vertraulichkeit, der Verfahrensorganisation bis hin zu Strategien einer Überschüttung mit schwer verständlichen, aber eher unbedeutenden Informationen. Ob durch strengere Transparenzregeln die grundlegenden Nachteile des Investor-Staat-Schlichtungssystems gegenüber ordentlich legitimierten Gerichten deutlich verringert werden, darf bezweifelt werden. Vielmehr steht zu befürchten, dass durch eher marginale Reformen lediglich die Akzeptanz erhöht werden soll, ohne dass es zu substantiellen Verbesserungen kommt. Neue Transparenzregeln begründen weder eine Notwendigkeit noch einen Vorzug der ISDS-Schiedsverfahren gegenüber ordentlichen Gerichten.

Explanation of the issue

Investors who consider that they have grounds to complain about action taken by the authorities (e.g. discrimination or lack of compensation after expropriation) often have different options. They may be able to go to domestic courts and seek redress there. They or any related companies may be able to go to other international tribunals under other international investment treaties.

It is often the case that protection offered in investment agreements cannot be invoked before domestic courts and the applicable legal rules are different. For example, discrimination in favour of local companies is not prohibited under US law but is prohibited in investment agreements. There are also concerns that, in some cases domestic courts may favour the local government over the foreign investor e.g. when assessing a claim for compensation for expropriation or may deny due process rights such as the effective possibility to appeal. Governments may have immunity from being sued. In addition, the remedies are often different. In some cases government measures can be reversed by domestic courts, for example if they are illegal or unconstitutional. ISDS tribunals cannot order governments to reverse measures.

These different possibilities raise important and complex issues. It is important to make sure that a government does not pay more than the correct compensation. It is also important to ensure consistency between rulings.

Approach in most existing investment agreements

Existing investment agreements generally do not regulate or address the relationship with domestic courts or other ISDS tribunals. Some agreements require that the investor choses between domestic courts and ISDS tribunals. This is often referred to as "fork in the road" clause.

The EU’s objectives and approach

As a matter of principle, the EU’s approach favours domestic courts. The EU aims to provide incentives for investors to pursue claims in domestic courts or to seek amicable solutions – such as mediation. The EU will suggest different instruments to do this. One is to prolong the relevant time limits if an investor goes to domestic courts or mediation on the same matter, so as not to discourage an investor from pursuing these avenues.  Another important element is to make sure that investors cannot bring claims on the same matter at the same time in front of an ISDS tribunal and domestic courts. The EU will also ensure that companies affiliated with the investor cannot bring claims in front of an ISDS tribunal and domestic courts on the same matter and at the same time. If there are other relevant or related cases, ISDS tribunals must take these into account. This is done to avoid any risk that the investor is over-compensated and helps to ensure consistency by excluding the possibility for parallel claims.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on the effectiveness of this approach for balancing access to ISDS with possible recourse to domestic courts and for avoiding conflicts between domestic remedies and ISDS in relation to the TTIP. Please indicate any further steps that can be taken. Please provide comments on the usefulness of mediation as a means to settle disputes.

Die EU will vermeiden, dass Investoren gleichzeitig Verfahren vor einem nationalen Gericht und dem ISDS durchführen. Zudem soll sichergestellt werden, dass Tochtergesellschaften nicht gleichzeitig vor nationalen Gerichten und im Rahmen des ISDS klagen können. Ziel ist es, eine Überkompensation des Investors (durch zwei Entscheidungen zu seinen Gunsten) auszuschließen. Unklar bleibt das Verhältnis zwischen der nationalen Gerichtsbarkeit und dem ISDS-Verfahren. Eine ausdrückliche Rechtswegerschöpfung der nationalen Gerichtsbarkeit vor der ISDS-Streitbeilegung ist nicht vorgesehen. Beide Rechtswege stehen Investor prinzipiell offen. Beschreitet Investor zunächst den Rechtsweg zur nationalen Gerichtsbarkeit, so steht ihm anschließend der Weg zum ISDS-Verfahren weiterhin offen. Unklar ist auch, ob eine im Ausland ansässige Muttergesellschaft ein ISDS-Streitverfahren anstrengen und die im Gaststaat ansässige Tochtergesellschaft gleichzeitig vor dem nationalen Gericht des Gaststaates klagen kann. Unklar zudem, warum es überhaupt eines zusätzlichen ISDS-Schiedsgerichtsverfahrens neben der staatlichen Gerichtsbarkeit in den USA und in der EU bedarf, denn Anzeichen für systemische Mängel der beiden Gerichtsbarkeiten, die ein grundsätzliches Misstrauen rechtfertigen könnten, sind bislang nicht bekannt. Untersuchungen weisen nicht darauf hin, dass europäische Unternehmen durch US-Gerichte zugunsten von US-Unternehmen benachteiligt bzw. diskriminiert werden, sondern eher auf Schwächen der ISDS-Mechanismen. Die Verhinderung (gleichzeitiger) Mehrfachklagen ist zwar richtig, wenn die EU jedoch, wie selbst formuliert, den Rechtsweg über heimische Gerichte bevorzugt, dann wäre es konsequenter vollständig auf ISDS-Verfahren zu verzichten, anstatt lediglich spezifische Anreize zu vereinbaren und zugleich implizit Zweifel hinsichtlich der Zuverlässigkeit ordentlicher Gerichte zu schüren. Problematisch: Nur für ausländische Investoren besteht die Möglichkeit, sich zusätzlich an ISDS zu wenden, nicht aber für inländische Investoren, trotz vergleichbarer Interessenlage. Dies führt zu einer Ungleichbehandlung und Benachteiligung inländischer Investoren.

Explanation of the issue

There is concern that arbitrators on ISDS tribunals do not always act in an independent and impartial manner. Because the individuals in question may not only act as arbitrators, but also as lawyers for companies or governments, concerns have been expressed as to potential bias or conflicts of interest.

Some have also expressed concerns about the qualifications of arbitrators and that they may not have the necessary qualifications on matters of public interest or on matters that require a balancing between investment protection and e.g. environment, health or consumer protection.

Approach in existing investment agreements

  Most existing investment agreements do not address the issue of the conduct or behaviour of arbitrators. International rules on arbitration address the issue by allowing the responding government or the investor to challenge the choice of arbitrator because of concerns of suitability.

Most agreements allow the investor and the responding state to select arbitrators but do not establish rules on the qualifications or a list of approved, qualified arbitrators to draw from.

  The EU’s objective and approach

The EU aims to establish clear rules to ensure that arbitrators are independent and act ethically. The EU will introduce specific requirements in the TTIP on the ethical conduct of arbitrators, including a code of conduct. This code of conduct will be binding on arbitrators in ISDS tribunals set up under TTIP.  The code of conduct also establishes procedures to identify and deal with any conflicts of interest.  Failure to abide by these ethical rules will result in the removal of the arbitrator from the tribunal. For example, if a responding state considers that the arbitrator chosen by the investor does not have the necessary qualifications or that he has a conflict of interest, the responding state can challenge the appointment. If the arbitrator is in breach of the Code of Conduct, he/she will be removed from the tribunal. In case the ISDS tribunal has already rendered its award and a breach of the code of conduct is found, the responding state or the investor can request a reversal of that ISDS finding.

In the text provided as reference (the draft EU-Canada Agreement), the Parties (i.e. the EU and Canada) have agreed for the first time in an investment agreement to include rules on the conduct of arbitrators, and have included the possibility to improve them further if necessary. In the context of TTIP these would be directly included in the agreement.

As regards the qualifications of ISDS arbitrators, the EU aims to set down detailed requirements for the arbitrators who act in ISDS tribunals under TTIP. They must be independent and impartial, with expertise in international law and international investment law and, if possible, experience in international trade law and international dispute resolution. Among those best qualified and who have undertaken such tasks will be retired judges, who generally have experience in ruling on issues that touch upon both trade and investment and on societal and public policy issues. The EU also aims to set up a roster, i.e. a list of qualified individuals from which the Chairperson for the ISDS tribunal is drawn, if the investor or the responding state cannot otherwise agree to a Chairperson. The purpose of such a roster is to ensure that the EU and the US have agreed to and vetted the arbitrators to ensure their abilities and independence.  In this way the responding state chooses one arbitrator and has vetted the third arbitrator.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on these procedures and in particular on the Code of Conduct and the requirements for the qualifications for arbitrators in relation to the TTIP agreement. Do they improve the existing system and can further improvements be envisaged?

Anders als die meisten Investitionsschutzabkommen, wonach die Parteien Schiedsgerichtsrichterinnen und -richter nach Belieben selbst auswählen können, ohne an bestimmte Kriterien gebunden zu sein, will die EU in TTIP klare Regelungen zu Qualifikation, Unabhängigkeit und ethisch korrekter Handlungsweise von Schiedsgerichtsrichterinnen und -richtern aufnehmen („Verhaltenskodex“). Verstöße gegen diese Verhaltensregeln sollen mit dem Ausschluss der Person vom Schiedsgerichtsverfahren geahndet werden. Für den Fall, dass der Verstoß erst nach dem Schiedsspruch bekannt werden sollte, können die Streitparteien eine Aufhebung der Entscheidung beantragen. Zudem soll ein Verzeichnis mit geeigneten Schiedspersonen erstellt werden. Als Qualifikation werden ausgewiesene Kenntnisse des Internationalen Wirtschaftsrechts (internationales Investmentrecht, möglichst auch internationales Handelsrecht und internationales Streitbeilegungsrecht) gefordert. Die Einführung von Verhaltensregeln und Anforderungen hinsichtlich der Qualifikation und der Unabhängigkeit von Schlichtern ist als (späte und verlegene) Reaktion auf die Kritik an den ISDS-Mechanismen zu begreifen. Solange ein solcher Verhaltenskodex noch nicht besteht und keine Erfahrungen mit entsprechenden Regeln vorliegen, ist deren Wirksamkeit nicht einschätzbar. Wie die Erfahrung mit Verhaltenskodizes für Unternehmen allerdings zeigt, sind diese oft schwach bis wirkungslos, werden nur unzureichend überprüft und dienten nicht selten dem Ziel, substantielle Kontroll- und Mitspracherechte, z.B. durch Gewerkschaften oder zivilgesellschaftliche Organisationen, abzuwehren. Ob das Problem möglicher Interessenkonflikte und mangelnder Unabhängigkeit der Schlichter durch einige prozedurale Regeln beseitigt werden kann, ist ebenso zweifelhaft, solange sich die Schlichter und Anwälte aus einem kleinen und mächtigen Netzwerk spezialisierter Kanzleien rekrutieren. Diese Kanzleien bzw. deren Juristen verfügen nicht nur über die notwendigen Ressourcen und vielfältige Kontakte, sondern dominieren auch die wissenschaftliche Diskussion (und z.T. Ausbildung) in diesem Rechtsfeld, wodurch vermutet werden kann, dass sie zugleich eine gewisse Deutungshoheit hinsichtlich der Formulierung und Auslegung prozeduraler Standards haben. Zwischenschaltung eines Komitees für die Erstellung der Personenliste und Annahme des Verhaltenskodex („Code of Conduct“) wie in Art. X-42 CETA, dessen Besetzung im Einvernehmen mit den Parteien erfolgt und von den Parteien gesteuert werden kann, so dass die Unabhängigkeit des Komitees nicht gesichert ist. Die Personalauswahl für die Liste stellt aber eine wichtige Vorauswahl für die mögliche Besetzung des Schiedsgerichts dar. Zur Qualifikation: Die zu fordernden rechtlichen Kenntnisse müssen das gesamte Internationale Öffentliche Recht abdecken, nicht nur die des Internationalen Wirtschaftsrechts. Denn die vielfach entscheidende Frage, ob Gaststaaten legitime Ausnahmen aus Gründen des Allgemeinwohls in Anspruch nehmen können, erfordert auch Kenntnisse des internationalen Arbeitsrechts, des internationalen Umwelt- und Gesundheitsschutzrechts, des Schutzes der Menschenrechte und sozialer Mindeststandards. Und auch Kenntnisse des Rechts des verklagten Gaststaats sind erforderlich.

Explanation of the issue

As in all legal systems, cases are brought that have little or no chance of succeeding (so-called “frivolous claims”). Despite eventually being rejected by the tribunals, such cases take up time and money for the responding state. There have been concerns that protracted and frequent litigation in ISDS could have an effect on the policy choices made by states. This is why it is important to ensure that there are mechanisms in place to weed out frivolous disputes as early as possible.

Another issue is the cost of ISDS proceedings. In many ISDS cases, even if the responding state is successful in defending its measures in front of the ISDS tribunal, it may have to pay substantial amounts to cover its own defence.

Approach in most existing investment agreements:

Under existing investment agreements, there are generally no rules dealing with frivolous claims. Some arbitration rules however do have provisions on frivolous claims. As a result, there is a risk that frivolous or clearly unfounded claims are allowed to proceed. Even though the investor would lose such claims, the long proceedings and the implied questions surrounding policy can be problematic.

The issue of who bears the cost is also not addressed in most existing investment agreements. Some international arbitration rules have provisions that address the issue of costs in very general terms. In practice, ISDS tribunals have often decided that the investor and responding state pay their own legal costs, regardless of who wins or loses.

The EU’s objectives and approach

The EU will introduce several instruments in TTIP to quickly dismiss frivolous claims.

ISDS tribunals will be required to dismiss claims that are obviously without legal merit or legally unfounded. For example, this would be cases where the investor is not established in the US or the EU, or cases where the ISDS tribunal can quickly establish that there is in fact no discrimination between domestic and foreign investors. This provides an early and effective filtering mechanism for frivolous claims thereby avoiding a lengthy litigation process.

To further discourage unfounded claims, the EU is proposing that the losing party should bear all costs of the proceedings. So if investors take a chance at bringing certain claims and fail, they have to pay the full financial costs of this attempt.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on these mechanisms for the avoidance of frivolous or unfounded claims and the removal of incentives in relation to the TTIP agreement. Please also indicate any other means to limit frivolous or unfounded claims.

TTIP soll nach Vorstellung der EU Regelungen enthalten, um unseriöse und rechtlich substanzlose Klagen schnell herauszufiltern und abzuweisen. Darüber hinaus sollen Kostenreglungen aufgenommen werden, wonach einem unterlegenen Investor alle Verfahrenskosten aufzuerlegen sind. Die Frage bzw. Entscheidung ob Klagen unbegründet sind (erkennbar ohne Rechtsgrund, aus Rechtsgründen unbegründet) impliziert ebenso Interpretations- und Auslegungsfragen. Ob es auf diese Weise zu einer deutlichen Reduzierung von Klagen kommt ist genauso ungewiss wie die Frage, ob dadurch der Druck auf politische Entscheidungsträger durch offen oder verdeckt angedrohte Klagen verringert werden kann. Deren Begründung muss genauso untersucht werden, wie die Erfolgsaussichten einer Klage, wobei die einschlägigen Kanzleien mit reichlich Erfahrung wiederum einen Vorteil insbesondere gegenüber ressourcenmäßig eingeschränkten staatlichen Behörden haben dürften. Auch die Übernahme der gesamten Verfahrenskosten durch die unterlegene Seite könnte sich vor allem auf wirtschaftlich schwächere Staaten negativ auswirken. Die eher höheren Verfahrenskosten vor allem großer internationaler Unternehmen dürften für solche Staaten eine größere Belastung darstellen als umgekehrt die Verfahrenskosten des Staates für diese Unternehmen. Der effektivste und einfachste Weg, unbegründete Klagen zu reduzieren, ist, auf den ISDS-Mechanismus im CETA und im TTIP gänzlich zu verzichten.

Explanation of the issue

Recently, concerns have been expressed in relation to several ISDS claims brought by investors under existing investment agreements, relating to measures taken by states affecting the financial sector, notably those taken in times of crisis in order to protect consumers or to maintain the stability and integrity of the financial system.

To address these concerns, some investment agreements have introduced mechanisms which grant the regulators of the Parties to the agreement the possibility to intervene (through a so-called “filter” to ISDS) in particular ISDS cases that involve measures ostensibly taken for prudential reasons. The mechanism enables the Parties to decide whether a measure is indeed taken for prudential reasons, and thus if the impact on the investor concerned is justified. On this basis, the Parties may therefore agree that a claim should not proceed.

Approach in most existing investment agreements

The majority of existing investment agreements privilege the original intention of such agreements, which was to avoid the politicisation of disputes, and therefore do not contain provisions or mechanisms which allow the Parties the possibility to intervene under particular circumstances in ISDS cases.

The EU’s objectives and approach

The EU like many other states considers it important to protect the right to regulate in the financial sector and, more broadly, the overriding need to maintain the overall stability and integrity of the financial system, while also recognizing the speed needed for government action in case of financial crisis.

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Some investment agreements include filter mechanisms whereby the Parties to the agreement (here the EU and the US) may intervene in ISDS cases where an investor seeks to challenge measures adopted pursuant to prudential rules for financial stability. In such cases the Parties may decide jointly that a claim should not proceed any further. Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what are your views on the use and scope of such filter mechanisms in the TTIP agreement?

Beabsichtigt ist die Aufnahme einer TTIP-Klausel, wonach den Parteien USA und EU ein gemeinsames prozedurales Interventionsrecht zustehen soll, in Fällen, in denen eine Investorenklage die Integrität des staatlichen Finanzsystem betrifft, vor allem oder ausschließlich (insoweit unklar) in Krisenzeiten („Finanzkrise“). Durch die gemeinsame Intervention wird das Streitverfahren gestoppt. Vorausgesetzt wird die gemeinsame Intervention von EU und USA, also Übereinstimmung. Dieses Erfordernis kann die Beendigung des Streitverfahrens erschweren. Die Gaststaaten bleiben einem großen Risiko ausgesetzt, durch Maßnahmen der Krisenbewältigung in ein ISDS-Streitverfahren verwickelt zu werden. Dies führt zu einem faktischen Druck auf die Staaten und einer nicht unrealistischen Selbstbeschränkung zu Gunsten ausländischer Investoren und zu Lasten des finanziellen Allgemeinwohls, selbst in Krisenzeiten. Generell dürfen Regulierungen, die der Stabilität und Integrität des Finanzsektors dienen sollen, unter keinen Umständen im Rahmen eines Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahrens verhandelt werden. Finanzunternehmen, deren Geschäftsmodell zum Teil gerade in der Provozierung und dem Ausnutzen finanzieller Instabilität besteht, solche Möglichkeiten einzuräumen, ist verantwortungslos. Und wie die vergangenen Finanzkrisen eindrücklich gezeigt haben, kann auch von zwischenstaatlichen Kommissionen diesbezüglich kein zuverlässiger Schutz erwartet werden. Zum einen sind die internationalen Präferenzen hinsichtlich der Stabilisierung spezifischer Finanzmärkte unterschiedlich, zum zweiten verfügen auch staatliche Regulierungsstellen oft nur über unzureichende Informationen und Kenntnisse des Finanzsektors und zum dritten dominiert hinsichtlich des Finanzsektors noch immer ein grundsätzlicher Liberalisierungsbias, der wesentlich zur Entstehung von Finanzkrisen beigetragen hat und regelmäßig erst nach Ausbruch einer Krise (teilweise oder vorübergehend) eingeschränkt wird.

Explanation of the Issue

When countries negotiate an agreement, they have a common understanding of what they want the agreement to mean. However, there is a risk that any tribunal, including ISDS tribunals interprets the agreement in a different way, upsetting the balance that the countries in question had achieved in negotiations – for example, between investment protection and the right to regulate. This is the case if the agreement leaves room for interpretation. It is therefore necessary to have mechanisms which will allow the Parties (the EU and the US) to clarify their intentions on how the agreement should be interpreted.

Approach in existing investment agreements

Most existing investment agreements do not permit the countries who signed the agreement in question to take part in proceedings nor to give directions to the ISDS tribunal on issues of interpretation.

The EU’s objectives and approach 

The EU will make it possible for the non-disputing Party (i.e. the EU or the US) to intervene in ISDS proceedings between an investor and the other Party. This means that in each case, the Parties can explain to the arbitrators and to the Appellate Body how they would want the relevant provisions to be interpreted.  Where both Parties agree on the interpretation, such interpretation is a very powerful statement, which ISDS tribunals would have to respect.

The EU would also provide for the Parties (i.e. the EU and the US) to adopt binding interpretations on issues of law, so as to correct or avoid interpretations by tribunals which might be considered to be against the common intentions of the EU and the US. Given the EU’s intention to give clarity and precision to the investment protection obligations of the agreement, the scope for undesirable interpretations by ISDS tribunals is very limited. However, this provision is an additional safety-valve for the Parties.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on this approach to ensure uniformity and predictability in the interpretation of the agreement to correct the balance? Are these elements desirable, and if so, do you consider them to be sufficient?

Die an einem ISDS-Streitverfahren nicht beteiligte Partei soll ein Interventionsrecht bekommen, um ihre Interpretation der streitentscheidenden Norm in das Verfahren einzubringen. Zudem sollen verbindliche Interpretationen der Parteien den Interpretationsspielraum des Schiedsgerichts begrenzen (s. o.). Die Formulierung verbindlicher Interpretationen durch die staatlichen Parteien, kann möglicherweise den Interpretationsspielraum etwas verringern, jedoch nicht beseitigen. Die Schiedsgerichte haben weiterhin Deutungsspielräume beeinflussen diese durch „case law“. Zudem lässt sich die nachträgliche Formulierung von Interpretationsvorgaben als Versuch ansehen, die Kritik an den ISDS-Mechanismen aufzuspalten, indem Teile der Ausgestaltung zunächst aus der öffentlichen Auseinandersetzung genommen und nachträglich – mit weniger Aufmerksamkeit – verhandelt werden. Eine solche Strategie kann die Akzeptanz eines Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahrens im CETA und im TTIP nicht erhöhen, dies käme einem „Blanko-Scheck“ gleich. Zudem offenbaren derartige Hilfskonstrukte den zweifelhaften Charakter der ISDS-Schiedsgerichtsbarkeit, wenn mangelnde judikative Legitimation durch staatliche Einflussnahme kaschiert werden soll. Demgegenüber sind ordentliche Gerichte, die dem Prinzip der Gewaltenteilung unterliegen, vorzuziehen.

Explanation of the issue

In existing investment agreements, the decision by an ISDS tribunal is final. There is no possibility for the responding state, for example, to appeal to a higher instance to challenge the level of compensation or other aspects of the ISDS decision except on very limited procedural grounds. There are concerns that this can lead to different or even contradictory interpretations of the provisions of international investment agreements. There have been calls by stakeholders for a mechanism to allow for appeal to increase legitimacy of the system and to ensure uniformity of interpretation.

  

Approach in most existing investment agreements

No existing international investment agreements provide for an appeal on legal issues. International arbitration rules allow for annulment of ISDS rulings under certain very restrictive conditions relating to procedural issues. 

The EU’s objectives and approach 

The EU aims to establish an appellate mechanism in TTIP so as to allow for review of ISDS rulings. It will help ensure consistency in the interpretation of TTIP and provide both the government and the investor with the opportunity to appeal against awards and to correct errors. This legal review is an additional check on the work of the arbitrators who have examined the case in the first place.

In agreements under negotiation by the EU, the possibility of creating an appellate mechanism in the future is envisaged. However, in TTIP the EU intends to go further and create a bilateral appellate mechanism immediately through the agreement.

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Question 12. Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on the creation of an appellate mechanism in TTIP as a means to ensure uniformity and predictability in the interpretation of the agreement.

Anders als andere Investitionsschutzabkommen, soll TTIP eine Art „Berufungsinstanz“ regeln, um eine bilaterale Überprüfung der ISDS-Entscheidung zu ermöglichen. Positiv: Eine Berufungsinstanz dient der Rechtssicherheit. Negativ: Die Einführung von Berufungsmechanismen für jeweils einzelne, spezifische Abkommen, wie das TTIP oder das CETA, erhöht die Inkonsistenz zwischen verschiedenen Entscheidungen der Schiedsgerichte eher noch. Es konkurrieren nicht mehr nur die Auslegungen einzelner Entscheidungen, sondern darüber hinaus die Entscheidungs- und Auslegungsmuster auf Grundlage verschiedener – diesbezüglich ggf. konkurrierender – Abkommen. Ob dies zu höheren Standards und mehr Rechtssicherheit beiträgt, oder zu einem verstärkten Regime-Shopping durch multinationale Unternehmen durch das Ausnutzen der Deutungskonkurrenz der Abkommen beiträgt, ist nicht ausgemacht.

C. General assessment

General assessment
  • What is your overall assessment of the proposed approach on substantive standards of protection and ISDS as a basis for investment negotiations between the EU and US?
  • Do you see other ways for the EU to improve the investment system?
  • Are there any other issues related to the topics covered by the questionnaire that you would like to address?

Die in der zivilgesellschaftlichen Diskussion wesentlich relevantere Frage, ob ein solches Streitschlichtungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen werden soll, wird nicht gestellt. Für die Integration eines Investor-State-Streitschlichtungsverfahrens in CETA und TTIP gibt es keine ausreichenden Gründe. Es verbleiben erhebliche Interpretationsspielräume für die Schiedsgerichte und der strukturelle bias zugunsten des Investitionsschutzes (ausländischer Investoren) einschließlich des dadurch möglichen Drohpotentials (regulatory chill) gegenüber anderen gesellschaftlichen und demokratisch begründeten Zielen und Regulierungsrechten bleibt bestehen. Im Rahmen des TTIP wäre zudem mit einer deutlichen Zunahme der Klagen zu rechnen, wodurch die finanziellen Lasten und der Druck gegen politische Regulierungen anwachsen würden. Es ist vor allem ein Instrument der ökonomischen und politischen Umverteilung zu Lasten der Allgemeinheit und der demokratischen Prinzipien. Trotz der Reformversuche des ISDS-Mechanismus ist in entwickelten Demokratien und Rechtsstaaten der Rechtsweg über ordentlich legitimierte Gerichte umfassend vorzuziehen. Grundsätzlich – und unabhängig vom ISDS – ist der Charakter und ‚Geist’ des Investitionsschutzes zu überdenken. In Investitionsabkommen sollte nicht exklusiv der Schutz von Investoren bzw. Investitionen zugrunde gelegt werden. Andere und zum Teil übergeordnete gesellschaftliche Ziele oder Schutzprinzipien (z.B. Umwelt-, Gesundheitsschutz, soziale und (arbeits)politische Teilhabe) müssen als solche – und nicht lediglich als Ausnahmen oder Restriktionen – benannt werden, wodurch sich auch Investorenpflichten ergeben. Internationale Abkommen sollen der Abstimmung staatlicher und gesellschaftlicher Interessen und nicht der privaten Einklagbarkeit individueller Interessen dienen. Vor allem aber fehlt eine Verschränkung des Investitionsschutzes mit den grundlegenden völkerrechtlichen Standards des internationalen Arbeitsrechts (Kernnormen der ILO), der Menschenrechte, des Umweltschutz und sozialer Mindeststandards. Voraussetzung des Investitionsschutzes muss eine Verpflichtung der Investoren zur Beachtung und Einhaltung dieser grundlegenden völkerrechtlichen Standards sein. Denn wenn private Investoren (quasi)staatliche Vertragsparteien verklagen können, welche ihrerseits als Hoheitsträger an die o.g. völkerrechtlichen Standards gebunden sind, müssen die Privaten konsequenterweise durch das TTIP-Abkommen ebenfalls zur Einhaltung dieser völkerrechtlichen Standards verpflichtet werden, um in den Genuss des TTIP-Investitionsschutzes kommen zu können. Es stellt sich die grundsätzliche Frage, ob es eines Kapitels zum Investitionsschutz überhaupt bedarf, da sowohl die USA als auch die EU den Schutz des Eigentums in ihren Rechtsordnungen stark verankert haben. Das Recht auf Eigentum wird durch die EMRK und die Europäische Charta der Grundrechte (GRC) geschützt. Die GRC garantiert in Art. 17 GRC das Recht auf Eigentum und für den Fall des Eigentumsentzugs eine „rechtzeitige und angemessene Entschädigung“. Es stellt sich zudem die grundsätzliche Frage, weshalb das ISDS-Schiedsgerichtsverfahren neben der US-Gerichtsbarkeit, der EU-Gerichtsbarkeit und der Gerichtsbarkeit der EU-Mitgliedstaaten überhaupt erforderlich ist. Das ISDS-Schiedsgerichtsverfahren stellt eine Form privatisierter Gerichtsbarkeit und Privatisierung der Rechtsprechung dar, die neben die staatliche Rechtsprechung tritt und diese verdrängt. Für eine solche private „Nebengerichtsbarkeit“ ist in rechtsstaatlich-demokratisch verfassten Staaten mit funktionierender unabhängiger Gerichtsbarkeit kein Raum. Das TTIP-Rechtsschutzsystem führt zu einem „Zwei-Klassen-System“ für ausländische Investoren, denen neben der staatlichen Gerichtsbarkeit auch noch das ISDS-Streitverfahren offen steht, und inländischen Investoren, denen der Zugang zum ISDS-Verfahren verwehrt wird, obgleich sich die Interessenlagen nicht unterschieden.