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Respondent details

  • Company/Organisation: Verbraucherzentrale Sachsen e.V.
  • Location: Germany
  • Activity: Zweck des Vereins ist es, die Interessen der Verbraucher durch unabhängige Aufklärung und Beratung wahrzunehmen und zu fördern; die Position und das Recht der Verbraucher in der Marktwirtschaft zu stärken und Verbraucher vor negativen Auswüchsen marktwirtschaftlichen Anbieterverhaltens zu schützen sowie verbraucherpolitisch wirksam zu sein.
  • Profile: Non-governmental organisation
  • Transparency register: No
  • Prior investment in the US: No

Contribution

A. Substantive investment protection provisions

Explanation of the issue

The scope of the agreement responds to a key question: What type of investments and investors should be protected? Our response is that investment protection should apply to those investments and to investors that have made an investment in accordance with the laws of the country where they have invested.

Approach in most investment agreements

Many international investment agreements have broad provisions defining “investor” and “investment”.

In most cases, the definition of “investment” is intentionally broad, as investment is generally a complex operation that may involve a wide range of assets, such as land, buildings, machinery, equipment, intellectual property rights, contracts, licences, shares, bonds, and various financial instruments. At the same time, most bilateral investment agreements refer to “investments made in accordance with applicable law”. This reference has worked well and has allowed ISDS tribunals to refuse to grant investment protection to investors who have not respected the law of the host state when making the investment (for example, by structuring the investment in such a way as to circumvent clear prohibitions in the law of the host state, or by procuring an investment fraudulently or through bribery).

In many investment agreements, the definition of “investor” simply refers to natural and juridical persons of the other Party to the agreement, without further refinement. This has allowed in some cases so–called “shell” or “mailbox” companies, owned or controlled by nationals or companies not intended to be protected by the agreement and having no real business activities in the country concerned, to make use of an investment agreement to launch claims before an ISDS tribunal.

The EU's objectives and approach

The EU wants to avoid abuse. This is achieved primarily by improving the definition of “investor”, thus eliminating so –called “shell” or “mailbox” companies owned by nationals of third countries from the scope: in order to qualify as a legitimate investor of a Party, a juridical person must have substantial business activities in the territory of that Party.

At the same time, the EU wants to rely on past treaty practice with a proven track record. The reference to “investments made in accordance with the applicable law” is one such example. Another is the clarification that protection is only granted in situations where investors have already committed substantial resources in the host state - and not when they are simply at the stage where they are planning to do so.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the objectives and approach taken in relation to the scope of the substantive investment protection provisions in TTIP?

Hinweis: Der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) bedauert, dass die Kommission das Ob des Investorenschutzkapitels mit der ISDS-Regelung nicht in Frage stellt, sondern nur Vorschläge zur Reform des Wie vorlegt. Der vzbv teilt das Ziel der Nichtdiskriminierung von ausländischen Investoren im Investitionsland, er teilt aber nicht den Umsetzungsvorschlag, der im Ergebnis ausländische Investoren sowohl materiellrechtlich als auch verfahrensrechtlich bevorzugen würde. Daher lehnt der vzbv das vorgeschlagene Investitionsschutzkapitel ab und plädiert für seine Herausnahme sowohl aus CETA als auch aus TTIP. Die EU und USA verfügen über einen robusten Eigentumsschutz und anerkannte Rechtssysteme, so dass keine Notwendigkeit für einen außergerichtlichen Streitbeilegungsmechanismus besteht. Da inländische Investoren zu diesem außergerichtlichen Verfahrensweg keinen Zugang hätten, wäre damit ein nicht vertretbarer Fall von Inländerdiskriminierung geschaffen. Antwort: Grundsatz muss sein: Ausländische Investoren dürfen nicht diskriminiert werden, ihnen dürfen aber auch nicht mehr Rechte gewährt werden als inländischen Investoren. Die Definition zur Bestimmung des persönlichen Anwendungsbereichs der materiellrechtlichen Regelungen muss daher auf solche Eigentumsformen und Investoren beschränkt werden, die auch in der EU und den USA gleichartige materielle Schutzrechte eingeräumt bekämen. Die bisherige Definition einer Investition in Freihandelsabkommen (FTA) und bilateralen Investitionsabkommen (BIT) sowie die dem Fragebogen beigefügte vorgeschlagene Fassung ist zu weit. Sie dehnt die materiellen Eigentumsschutzrechte auf Tätigkeiten und Instrumente aus, die in gleichem Maße nicht von inländischen Schutzrechten erfasst wären. Ausländische Unternehmen könnten damit einen größeren Bereich staatlichen Handelns angreifen. Sehr kritisch ist zudem die Einbeziehung von Investitionen mit unbestimmten Konzepten in die Definition als Entscheidungsgrundlage zur Bestimmung, ob eine Investition überhaupt gegeben ist (Investitionen mit „Risikoübernahme“, „Verwendung anderer (…) Ressourcen“, „Gewinnerwartung“, „gewisser Dauer“). Anders als beim Einsatz von Kapital, dem Erwerb von Grundbesitz oder Sachanlagen räumen diese subjektiven Anforderungen Schiedsgerichten einen zu großen Ermessenspielraum bei der Bestimmung ein, ob eine justitiable Investition in Form einer wahrhaften Investition vorliegt. Schiedsgerichte haben solche Spielräume wiederholt dafür genutzt, den Geltungsbereich der umfassten Investitionen kontinuierlich zu erweitern, was in Verpflichtungen von Regierungen münden kann, Unternehmen zu entschädigen, welche nicht wirklich eine materielle Investition in deren Staaten getätigt haben. Die für CETA entwickelte, nicht abschließende Liste von Investitionsarten („Formen, welche Investitionen annehmen könnten, beinhalten:“) eröffnet zudem weiteren Raum für künftige Streitigkeiten zur Interpretation der umfassten Investitionsarten. Um diese Risiken auszuschließen, sind Definitionen klarzustellen: (1) Die Definition von Investition wird (i) auf den Einsatz von Kapital oder den Erwerb von Grundbesitz beschränkt. (ii) Die Merkmale der „Risikoübernahme“ und „Gewinnerwartungen“ werden nicht für die Beurteilung verwendet. (iii) Sie wird mit dem geltenden Recht des Anlagelandes verbunden. (2) Bei der Definition von Investor, der „erhebliche Geschäftstätigkeiten“ im Anlageland vorweisen muss, ist (i) der Begriff „substantiell“ zu konkretisieren (z.B. Anstellung natürlicher Personen, Ein- und Verkäufe von Waren und Dienstleistungen innerhalb der letzten 6 Jahre). (ii) Der Begriff „wesentliche Geschäftstätigkeiten“ ist zu schärfen, es muss um reale Geschäftstätigkeiten gehen und die Dauer ist einzubeziehen, um opportunistisches „Nationalitätenplanen“ (wie die Verlegung der Firmensitze zum Zweck neu erworbener Rangfolgen) zu verhindern. Zudem ist vorzusehen, dass die Beweislast, dass ein Investitionsschutz überhaupt zum Tragen kommt, beim Investor liegt.

Explanation of the issue

Under the standards of non-discriminatory treatment of investors, a state Party to the agreement commits itself to treat foreign investors from the other Party in the same way in which it treats its own investors (national treatment), as well in the same way in which it treats investors from other countries (most-favoured nation treatment). This ensures a level playing field between foreign investors and local investors or investors from other countries. For instance, if a certain chemical substance were to be proven to be toxic to health, and the state took a decision that it should be prohibited, the state should not impose this prohibition only on foreign companies, while allowing domestic ones to continue to produce and sell that substance.

Non-discrimination obligations may apply after the foreign investor has made the investment in accordance with the applicable law (post-establishment), but they may also apply to the conditions of access of that investor to the market of the host country (pre-establishment).  

Approach in most existing investment agreements

The standards of national treatment and most-favoured nation (MFN) treatment are considered to be key provisions of investment agreements and therefore they have been consistently included in such agreements, although with some variation in substance.

Regarding national treatment, many investment agreements do not allow states to discriminate between a domestic and a foreign investor once the latter is already established in a Party’s territory. Other agreements, however, allow such discrimination to take place in a limited number of sectors.

Regarding MFN, most investment agreements do not clarify whether foreign investors are entitled to take advantage of procedural or substantive provisions contained in other past or future agreements concluded by the host country. Thus, investors may be able to claim that they are entitled to benefit from any provision of another agreement that they consider to be more favourable, which may even permit the application of an entirely new standard of protection that was not found in the original agreement. In practice, this is commonly referred to as "importation of standards".

The EU’s objectives and approach

The EU considers that, as a matter of principle, established investors should not be discriminated against after they have established in the territory of the host country, while at the same recognises that in certain rare cases and in some very specific sectors, discrimination against already established investors may need to be envisaged. The situation is different with regard to the right of establishment, where the Parties may choose whether or not to open certain markets or sectors, as they see fit.

On the "importation of standards" issue, the EU seeks to clarify that MFN does not allow procedural or substantive provisions to be imported from other agreements.

The EU also includes exceptions allowing the Parties to take measures relating to the protection of health, the environment, consumers, etc. Additional carve-outs would apply to the audio-visual sector and the granting of subsidies. These are typically included in EU FTAs and also apply to the non-discrimination obligations relating to investment. Such exceptions allow differences in treatment between investors and investments where necessary to achieve public policy objectives.

Link to reference text

Taking into account the above explanations and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the EU approach to non –discrimination in relation to the TTIP? Please explain.

Wird das Investorenschutzkapitel in TTIP einbezogen und der referierte Wortlaut der Bestimmungen zur Inländerbehandlung beibehalten, würde dies Schiedsgerichte berechtigen, den Text als Verbot zum Erlass von Rechtsvorschriften zu interpretieren. Dies würde de facto zu einer Diskriminierung führen, selbst wenn keine erkennbare oder beabsichtigte Diskriminierung vorliegt. Dies könnte dazu führen, dass Schiedsgerichte die Entschädigung ausländischer Unternehmen für Umwelt-, Gesundheits- oder andere im öffentlichen Interesse erlassene Richtlinien auch dann anordnen könnten, wenn diese erkennbar neutral sind, aber eine ungewollte Auswirkung auf ausländische Investoren haben. Um Klagen zur Inländerbehandlung gegen erkennbar nichtdiskriminierende Richtlinien einzuschränken, muss der Text des Abkommens auf Fälle limitiert werden, wo eine nationale Maßnahme zu einem vorrangig diskriminierenden Zweck beschlossen wurde. Beim Text zur Meistbegünstigung (MFN) ist der Versuch, die Normeneinfuhr („importation of standards“) zu verhindern, zwar umsichtig, Präzisierungen sind aber nötig. Eine Klarstellung, dass MFN „keine Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten abdeckt, welche in anderen internationalen Abkommen zu Investitionen und anderen Handelsabkommen berücksichtigt werden“, schränkt zwar die Möglichkeit ausländischer Firmen ein, mehr Prozessrechte aus mit Dritten geschlossenen Abkommen einzubringen. Nicht deutlich wird aber, dass dadurch ausländische Investoren daran gehindert werden, die in diesen Abkommen gewährten materiellrechtlichen Bestimmungen einzubringen. Die Formulierung deutet an, Schiedsrichtern zu erlauben, bei einem US-Investor auf Antrag die Definitionen für „indirekte Enteignungen“ und „fairer und gleichberechtigter Behandlung“ (FET) aus einem vormaligen BIT eines EU-Mitgliedsstaats anzuwenden, ohne die Änderung dieser Begrifflichkeiten in den aktuellen Vorschlägen der EU zu berücksichtigen, welche als wesentliche Verbesserungen betrachtet werden. Durch die Möglichkeit, diese weitreichenderen, vormaligen Definitionen zugrunde zu legen, würde die EU nationale Maßnahmen einer Reihe von Investor-Staat-Einwänden aussetzen. Die EU könnte dieses Schlupfloch durch Hinzufügung einer Formulierung schließen, welche ausdrücklich die durch andere BITs und Abkommen gewährten materiellrechtlichen Bestimmungen von der Definition von „Behandlung“ ausschließt. Der vzbv möchte eine explizite Ausnahme für Verbraucherschutz, Bürger-, Gesundheits-, Sicherheits-, Umweltinteressen und andere öffentliche Belange in CETA und TTIP implementiert sehen. Die Übernahme von Art. XX GATT und Art. XIV GATS überzeugt nicht und würde alle bekannten rechtlichen Hürden innerhalb der Ausnahme mit sich bringen. Um etwa die Ausnahme für Richtlinien „zum Schutz von menschlichem, tierischem oder pflanzlichem Leben oder Gesundheit“ zu nutzen, müsste ein Staat beweisen, dass die Richtlinie für den Schutzzweck erlassen wurde und sie für die Erfüllung des Ziels „erforderlich“ war. Ein Schiedsgericht hätte das Ermessen, vom Staat den Nachweis zu verlangen, dass es keine für den Handel weniger einschränkende Maßnahme gibt. Der Staat müsste beweisen, dass seine Maßnahme nicht in diskriminierender Weise angewendet wurde oder ein verstecktes Investitionsverbot ist. Die Kommission sollte einen Ausnahmetatbestand schaffen, der keine Erforderlichkeitsprüfung verlangt. Der vorgeschlagene allgemeine Ausnahmetatbestand ist nicht wirklich verallgemeinert. So wäre die Ausnahme nicht anwendbar auf die am meisten und erfolgreichsten eingesetzten Klagen im Verhältnis Investor-Staat: „faire und gleichberechtigte Behandlung“ und „Enteignung“. Die Anwendbarkeit von Ausnahmen im öffentlichen Interesse ist erforderlich, um anti-umweltbezogene Schiedssprüche auf der Grundlage solch weit gefasster Rechte aufhalten zu können.

Explanation of the issue

The obligation to grant foreign investors fair and equitable treatment (FET) is one of the key investment protection standards. It ensures that investors and investments are protected against treatment by the host country which, even if not expropriatory or discriminatory, is still unacceptable because it is arbitrary, unfair, abusive, etc. 

Approach in most investment agreements

The FET standard is present in most international investment agreements. However, in many cases the standard is not defined, and it is usually not limited or clarified. Inevitably, this has given arbitral tribunals significant room for interpretation, and the interpretations adopted by arbitral tribunals have varied from very narrow to very broad, leading to much controversy about the precise meaning of the standard. This lack of clarity has fueled a large number of ISDS claims by investors, some of which have raised concern with regard to the states' right to regulate. In particular, in some cases, the standard has been understood to encompass the protection of the legitimate expectations of investors in a very broad way, including the expectation of a stable general legislative framework.

Certain investment agreements have narrowed down the content of the FET standard by linking it to concepts that are considered to be part of customary international law, such as the minimum standard of treatment that countries must respect in relation to the treatment accorded to foreigners. However, this has also resulted in a wide range of differing arbitral tribunal decisions on what is or is not covered by customary international law, and has not brought the desired greater clarity to the definition of the standard. An issue sometimes linked to the FET standard is the respect by the host country of its legal obligations towards the foreign investors and their investments (sometimes referred to as an "umbrella clause"), e.g. when the host country has entered into a contract with the foreign investor. Investment agreements may have specific provisions to this effect, which have sometimes been interpreted broadly as implying that every breach of e.g. a contractual obligation could constitute a breach of the investment agreement.

EU objectives and approach

The main objective of the EU is to clarify the standard, in particular by incorporating key lessons learned from case-law. This would eliminate uncertainty for both states and investors.

Under this approach, a state could be held responsible for a breach of the fair and equitable treatment obligation only for breaches of a limited set of basic rights, namely: the denial of justice; the disregard of the fundamental principles of due process; manifest arbitrariness; targeted discrimination based on gender, race or religious belief; and abusive treatment, such as coercion, duress or harassment. This list may be extended only where the Parties (the EU and the US) specifically agree to add such elements to the content of the standard, for instance where there is evidence that new elements of the standard have emerged from international law.

The “legitimate expectations” of the investor may be taken into account in the interpretation of the standard. However, this is possible only where clear, specific representations have been made by a Party to the agreement in order to convince the investor to make or maintain the investment and upon which the investor relied, and that were subsequently not respected by that Party. The intention is to make it clear that an investor cannot legitimately expect that the general regulatory and legal regime will not change. Thus the EU intends to ensure that the standard is not understood to be a “stabilisation obligation”, in other words a guarantee that the legislation of the host state will not change in a way that might negatively affect investors. In line with the general objective of clarifying the content of the standard, the EU shall also strive, where necessary, to provide protection to foreign investors in situations in which the host state uses its sovereign powers to avoid contractual obligations towards foreign investors or their investments, without however covering ordinary contractual breaches like the non-payment of an invoice.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the approach to fair and equitable treatment of investors and their investments in relation to the TTIP?

Es ist richtig zu versuchen, den Ermessensspielraum der Schiedsgerichte bei der Interpretation von unbestimmten Bestimmungen hinsichtlich einer „fairen und angemessenen Behandlung“ (FET) zu begrenzen. Die Interpretation der Schiedsgerichte beinhaltete dabei die Verpflichtung zum Erhalt eines statischen Regelungsumfelds und die Verpflichtung, auf rechtswidriges Verhalten der Investoren auf eine nach Ansicht des Schiedsgerichts angemessene Weise zu reagieren. Der Textvorschlag beinhaltet jedoch 2 extrem problematische Bestimmungen, welche die Fehler vorheriger Abkommen wiederholen: (1) Die Liste zur Definition von FET enthält „erkennbare Willkür“ als qualifizierendes Kriterium. Dies ist ein offener Begriff, den Schiedsgerichte weit auslegen könnten, um zum Nachteil von inländischen Maßnahmen im öffentlichen Interesse zu urteilen. Kriterien wie „zielgerichtete Diskriminierung aus nachweisbar falschen Gründen, wie Gründen des Geschlechts, der Rasse oder der Religion“ sind dagegen im Textvorschlag präziser definiert. Der Begriff „erkennbare Willkür“ ist aus den FET-Formulierungen zu entfernen, da er nicht ausreicht, um übersteigerte Interpretationen der Schiedsgerichte einzuschränken. (2) Durch den Vorschlag der Kommission, die „legitime Erwartung“ eines Investors durch die Schiedsgerichte zu berücksichtigen, werden EU-Mitgliedsstaaten Investorklagen ausgesetzt, welche sich gegen Reformen von im öffentlichen Interesse stehenden Normen richten. Zwar bindet der Vorschlag die Berücksichtigung von legitimen Erwartungen an Fälle, wo „eine Partei dem Investor besondere Informationen zukommen ließ, welche eine Investitionsgarantie suggerierte“. Dieses Kriterium wird aber nicht ausreichen, um das Risiko progressiver politischer Strategien zu verhindern (chilling effect). Bei der vorgeschlagenen Formulierung könnte ein Schiedsgericht annehmen, dass die Entscheidung einer Regierung, auf eine Finanzkrise durch eine Beschränkung der Banken, mit risikoreichen Derivaten zu handeln, zu reagieren, die legitime – auf einer Information der früheren Regierung unter einem „lockereren Rechtsrahmen“ beruhende – Erwartung einer ausländischen Bank enttäuscht, sich frei am Derivatehandel zu beteiligen. Ein Schiedsgericht könnte davon ausgehen, dass die Stellungnahme zur Erlaubnis in Bezug auf Derivate eine war, „auf welche sich der Investor bei seiner Entscheidung, die Investition zu machen oder zu unterstützen, verlassen hat“ und dass die spätere Einschränkung diese legitime Erwartung enttäuscht hat. Ähnliches ist denkbar, wo Regierungen eine Politikänderung als Reaktion auf eine auftretende Krise oder den Verbraucherbedarf beschließen, obwohl damit früheren Stellungnahmen von Regierungsvertretern widersprochen wird. Um solche politischen Entscheidungsfindungsprozesse nicht den Schadensersatzansprüchen von ausländischen Firmen auszusetzen, sollte die die Erwartungen der Unternehmen betreffende Bestimmung gelöscht werden.

Explanation of the issue

The right to property is a human right, enshrined in the European Convention of Human Rights, in the European Charter of Fundamental Rights as well as in the legal tradition of EU Member States. This right is crucial to investors and investments. Indeed, the greatest risk that investors may incur in a foreign country is the risk of having their investment expropriated without compensation. This is why the guarantees against expropriation are placed at the core of any international investment agreement.

Direct expropriations, which entail the outright seizure of a property right, do not occur often nowadays and usually do not generate controversy in arbitral practice. However, arbitral tribunals are confronted with a much more difficult task when it comes to assessing whether a regulatory measure of a state, which does not entail the direct transfer of the property right, might be considered equivalent to expropriation (indirect expropriation).

Approach in most investment agreements

In investment agreements, expropriations are permitted if they are for a public purpose, non-discriminatory, resulting from the due process of law and are accompanied by prompt and effective compensation. This applies to both direct expropriation (such as nationalisation) and indirect expropriation (a measure having an effect equivalent to expropriation).

Indirect expropriation has been a source of concern in certain cases where regulatory measures taken for legitimate purposes have been subject to investor claims for compensation, on the grounds that such measures were equivalent to expropriation because of their significant negative impact on investment. Most investment agreements do not provide details or guidance in this respect, which has inevitably left arbitral tribunals with significant room for interpretation.

The EU's objectives and approach

The objective of the EU is to clarify the provisions on expropriation and to provide interpretative guidance with regard to indirect expropriation in order to avoid claims against legitimate public policy measures.  The EU wants to make it clear that non-discriminatory measures taken for legitimate public purposes, such as to protect health or the environment, cannot be considered equivalent to an expropriation, unless they are manifestly excessive in light of their purpose. The EU also wants to clarify that the simple fact that a measure has an impact on the economic value of the investment does not justify a claim that an indirect expropriation has occurred.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion of the approach to dealing with expropriation in relation to the TTIP? Please explain.

Drohende Enteignungen, die ISDS-Regelungen in Nord-Süd-Investitionsabkommen rechtfertigten, sind zwischen der EU und den USA nicht relevant. Diese sollten daher nicht Teil von TTIP sein. Sollte die Kommission anders entscheiden, ist der klarstellende Anhang zur Bedeutung von Enteignung insoweit hilfreich, als er die am weitesten hergeholten Klagen gegen innerstaatliche Maßnahmen verhindert. Dennoch ist eine weite Definition der indirekten Enteignung immer noch möglich, welche die Schiedsgerichte zu Entscheidungen gegen regulierende Maßnahmen auf der einfachen Grundlage verleitet, dass diese den Wert der Investition nachteilig beeinträchtigten. Die Kombination aus dem Recht auf Kompensation für eine solche „indirekte” Enteignung und der Möglichkeit der Investoren, Klage im Hinblick auf „Investitionen“ zu erheben, welche weit über das tatsächliche Eigentum hinausgehen, würde bedeuten, dass die Staaten verpflichtet wären, ausländische Investoren für regelnde Maßnahmen zu entschädigen, welche unter innerstaatlichem Recht nicht Gegenstand von Klagen gegen Enteignungen wären. Während die Rechtssysteme vieler entwickelter Länder die Möglichkeiten der Unternehmen beschränken, Klagen wegen indirekter Enteignung zu verfolgen, würde der Formulierungsvorschlag ausländische Investoren in die Lage versetzen, wegen indirekter Enteignung auch hinsichtlich Urheberrecht, Geld, Geschäftsgeheimnissen und anderen Formen von immateriellem Vermögen zu klagen. Die Definition ist darüber hinaus noch nicht einmal auf Maßnahmen beschränkt, die „Eigentum“ als solches direkt betreffen. Vielmehr bezieht sie sich auf „grundlegende Merkmale des Eigentums“ in der Investition des Unternehmens und „beinhaltet das Recht, seine Investition zu nutzen, zu erfreuen und zu veräußern“. Eine derart weit reichende Definition lädt Schiedsgerichte dazu ein, Klagen gegen Bestimmungen zuzulassen, wenn diese für Verluste verantwortlich gemacht werden, die über das übliche Betriebsvermögen hinausgehen. Die Definition von indirekter Enteignung führt auch dazu, dass Regierungshandlungen indirekte Enteignungen begründen, welche ausländische Investoren zur Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen berechtigen, selbst wenn keine Aneignung des Vermögens durch die Regierung stattgefunden hat. Würden dem ausländischen Investor über die innerstaatlichen Rechte hinausgehende Ansprüche wegen „indirekter Enteignung“ zugestanden, so würde dies EU-Bestimmungen wesentlichen ISDS-Haftungen aussetzen. Der Referenztext beinhaltet einen scheinbaren Schutz für „nicht-diskriminierende Maßnahmen einer Partei, welche konzipiert und angewendet wurden, um legitime Ziele des Gemeinwohls“ zu schützen. Gleichwohl müsste die beklagte Regierung immer noch hohe juristische Hürden überwinden, um diesen Schutz erfolgreich zu nutzen. Ein Schiedsgericht könnte verlangen, dass die Regierung nachweist, dass das Gemeinwohl legitim ist, die Maßnahme geeignet ist und dafür angewendet wurde, das Ziel zu schützen, und dass die Maßnahme in der Intention und in der Wirkung nichtdiskriminierend ist. Diese juristischen Hürden unterwandern die Zweckmäßigkeit des Schutzes erheblich und müssen ausgeklammert werden. Der Text sollte zudem ausdrücklich auch den Verbraucherschutz als ein anderes „Ziel des Gemeinwohls“ aufnehmen. Um zu verhindern, dass ein weiter Bereich von innerstaatlichen Maßnahmen, wie Vorschriften zum Gemeinwohl, ISDS-Klagen wegen indirekter Enteignung ausgesetzt wird, sollte der den Begriff der Enteignung definierende Anhang umgeschrieben werden. Er sollte klarstellen, dass die indirekte Enteignung nur dann stattfindet, wenn ein Gastland indirekt handelt, um Eigentum zu nehmen oder zu übertragen, nicht aber wenn das Gastland nur in einer Weise handelt, welche den Wert der Profitabilität der Investition reduziert.

Explanation of the issue

In democratic societies, the right to regulate of states is subject to principles and rules contained in both domestic legislation and in international law. For instance, in the European Convention on Human Rights, the Contracting States commit themselves to guarantee a number of civil and political rights. In the EU, the Constitutions of the Member States, as well as EU law, ensure that the actions of the state cannot go against fundamental rights of the citizens. Hence, public regulation must be based on a legitimate purpose and be necessary in a democratic society.

Investment agreements reflect this perspective. Nevertheless, wherever such agreements contain provisions that appear to be very broad or ambiguous, there is always a risk that the arbitral tribunals interpret them in a manner which may be perceived as a threat to the state's right to regulate. In the end, the decisions of arbitral tribunals are only as good as the provisions that they have to interpret and apply.

 Approach in most investment agreements

Most agreements that are focused on investment protection are silent about how public policy issues, such as public health, environmental protection, consumer protection or prudential regulation, might interact with investment. Consequently, the relationship between the protection of investments and the right to regulate in such areas, as envisaged by the contracting Parties to such agreements is not clear and this creates uncertainty.

In more recent agreements, however, this concern is increasingly addressed through, on the one hand, clarification of the key investment protection provisions that have proved to be controversial in the past and, on the other hand, carefully drafted exceptions to certain commitments. In complex agreements such as free trade agreements with provisions on investment, or regional integration agreements, the inclusion of such safeguards is the usual practice.

The EU's objectives and approach

The objective of the EU is to achieve a solid balance between the protection of investors and the Parties' right to regulate.

First of all, the EU wants to make sure that the Parties' right to regulate is confirmed as a basic underlying principle. This is important, as arbitral tribunals will have to take this principle into account when assessing any dispute settlement case.

Secondly, the EU will introduce clear and innovative provisions with regard to investment protection standards that have raised concern in the past (for instance, the standard of fair and equitable treatment is defined based on a closed list of basic rights; the annex on expropriation clarifies that non-discriminatory measures for legitimate public policy objectives do not constitute indirect expropriation). These improvements will ensure that investment protection standards cannot be interpreted by arbitral tribunals in a way that is detrimental to the right to regulate.

Third, the EU will ensure that all the necessary safeguards and exceptions are in place. For instance, foreign investors should be able to establish in the EU only under the terms and conditions defined by the EU. A list of horizontal exceptions will apply to non-discrimination obligations, in relation to measures such as those taken in the field of environmental protection, consumer protection or health (see question 2 for details). Additional carve-outs would apply to the audiovisual sector and the granting of subsidies. Decisions on competition matters will not be subject to investor-to-state dispute settlement (ISDS). Furthermore, in line with other EU agreements, nothing in the agreement would prevent a Party from taking measures for prudential reasons, including measures for the protection of depositors or measures to ensure the integrity and stability of its financial system. In addition, EU agreements contain general exceptions applying in situations of crisis, such as in circumstances of serious difficulties for the operation of the exchange rate policy or monetary policy, balance of payments or external financial difficulties, or threat thereof.

In terms of the procedural aspects relating to ISDS, the objective of the EU is to build a system capable of adapting to the states' right to regulate. Wherever greater clarity and precision proves necessary in order to protect the right to regulate, the Parties will have the possibility to adopt interpretations of the investment protection provisions which will be binding on arbitral tribunals.  This will allow the Parties to oversee how the agreement is interpreted in practice and, where necessary, to influence the interpretation.

The procedural improvements proposed by the EU will also make it clear that an arbitral tribunal will not be able to order the repeal of a measure, but only compensation for the investor.

Furthermore, frivolous claims will be prevented and investors who bring claims unsuccessfully will pay the costs of the government concerned (see question 9).

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what is your opinion with regard to the way the right to regulate is dealt with in the EU's approach to TTIP?

In der Präambel des Referenztextes steht, dass „das Recht der Parteien, Maßnahmen zur Erreichung legitimer öffentlicher Zielsetzungen zu ergreifen, anerkannt wird.“ Diese einführende Formulierung ist jedoch lediglich mahnend und hat nicht das gleiche juristischen Gewicht wie die zuvor genannten materiellrechtlichen Bestimmungen zugunsten der Investoren. Beim „prudential carve-out“ ist zunächst zu betonen, dass es sich hierbei um kein wirkliches „carve-out“ handelt. Denn bei einem „carve-out“ geht es um eine Ausnahme, auf die sich berufen werden kann, nachdem eine Maßnahme angefochten wurde, um das Schiedsgericht zu überzeugen, warum diese erlaubt werden soll, obwohl sie das Abkommen verletzt. Ein „carve-out“ würde festlegen, dass die Bestimmungen des Abkommens schlichtweg nicht auf vernünftige Maßnahmen anwendbar sind. Eine solche Bestimmung sollte in den Vertragstext einbezogen werden. Sie würde ausländischen Investoren verbieten, Klagen gegen vernünftige Maßnahmen zu erheben. Der derzeitige Vorschlag würde jedoch im Gegenteil dazu führen, dass Investoren Klagen gegen vernünftige Maßnahmen führen. Die Formulierung „Diese Maßnahmen sollen nicht belastender sein als erforderlich, um ihr Ziel zu erreichen“ eröffnet ausländischen Investoren viele Möglichkeiten, um vernünftige Maßnahmen anzufechten. Die Schiedsgerichte könnten vom beklagten Staat den Beweis fordern, dass statt der angegriffenen Maßnahme keine weniger belastende politische Option ergriffen werden konnte. Da diese Beweislast geeignet ist, vernünftige Maßnahmen der Regierungen zu verhindern, sollte diese Bestimmung entfernt werden. Die Bestimmungen des Referenztextes zu „Schutzmechanismen” und „Zahlungsbilanzen” deuten an, dass die Kommission beabsichtigt, Klauseln einzufügen, welche einer Partei generell verbieten, Überweisungen zu beschränken. Diese Bestimmung fungiert als ein Verbot von Kapitalverkehrskontrollen, welche der Internationale Währungsfonds offiziell in bestimmten Fällen als legitime Strategie zur Entschärfung und Verhinderung von Finanzkrisen befürwortet hat. Die EU hat selbst Kapitalverkehrskontrollen verwendet, um die Auswirkungen der Finanzkrise einzudämmen. Kapitalverkehrskontrollen können für eine Vielzahl von legitimen politischen Zielen eingesetzt werden: zur Sicherung der wirtschaftlichen Stabilität angesichts von Zahlungsbilanzkrisen (BOP), zum Erhalt einer effektiven Geldpolitik angesichts prozyklischer Strömungen, zur Vermeidung von Währungsaufwertungen, zur Abschaffung von auf Spekulationsgewinne gerichteten Tätigkeiten, zur Verhinderung von Vermögensblasen und zur Sicherung eines stabilen Umfelds für langfristige inländische Investitionen. Von diesen 6 Zielen kann die Ausnahme lediglich die ersten 3 abdecken, da politische Ziele, welche unter den Ausnahmetatbestand fallen sich auf „Schwierigkeiten für die Funktionsweise … der wirtschaftlichen Union und der Währungsunion“ beziehen müssen. Das Erfordernis, dass Maßnahmen zur Kapitalverkehrskontrolle nicht länger als 6 Monate dauern dürfen, ist unzweckmäßig. Die Gefahr einer BOP Krise, in Gang gesetzt oder verschärft durch Kapitalflüsse, kann das Zeitfenster von 6 Monaten überschreiten. Gefahren für eine unabhängige Geldpolitik und Währungsstabilität durch Kapitalflüsse können von unbestimmter Dauer sein. Zeitlich begrenzte Kapitalverkehrskontrollen sind nicht sinnvoll, insbesondere wenn eine Flut von spekulativen Zuflüssen verhindert werden soll, was als vorbeugende Maßnahme zur Verhinderung von Krisen wesentlich ist. Eine neue Formulierung müsste klarstellen, dass sämtliche Bestimmungen zu Überweisungen nicht auf Finanztransaktionssteuern oder Kapitalverkehrskontrollen anwendbar sind und dies auch die Kapitalverkehrskontrollen beinhaltet, welche nicht zeitlich begrenzt sind und deren Absicht sich nicht nur mit BOP und Währungsfragen beschäftigt. Formulierungen zur Missbrauchsbekämpfung können hinzugefügt werden, die Beweislast sollte beim Investor liegen.

B. Investor-to-State dispute settlement (ISDS)

Explanation of the issue

In most ISDS cases, no or little information is made available to the public, hearings are not open and third parties are not allowed to intervene in the proceedings. This makes it difficult for the public to know the basic facts and to evaluate the claims being brought by either side.

This lack of openness has given rise to concern and confusion with regard to the causes and potential outcomes of ISDS disputes. Transparency is essential to ensure the legitimacy and accountability of the system. It enables stakeholders interested in a dispute to be informed and contribute to the proceedings. It fosters accountability in arbitrators, as their decisions are open to scrutiny. It contributes to consistency and predictability as it helps create a body of cases and information that can be relied on by investors, stakeholders, states and ISDS tribunals.

Approach in most existing investment agreements

Under the rules that apply in most existing agreements, both the responding state and the investor need to agree to permit the publication of submissions. If either the investor or the responding state does not agree to publication, documents cannot be made public. As a result, most ISDS cases take place behind closed doors and no or a limited number of documents are made available to the public.

The EU’s objectives and approach 

The EU's aim is to ensure transparency and openness in the ISDS system under TTIP. The EU will include provisions to guarantee that hearings are open and that all documents are available to the public. In ISDS cases brought under TTIP, all documents will be publicly available (subject only to the protection of confidential information and business secrets) and hearings will be open to the public. Interested parties from civil society will be able to file submissions to make their views and arguments known to the ISDS tribunal. 

The EU took a leading role in establishing new United Nations rules on transparency[1] in ISDS. The objective of transparency will be achieved by incorporating these rules into TTIP.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on whether this approach contributes to the objective of the EU to increase transparency and openness in the ISDS system for TTIP. Please indicate any additional suggestions you may have.

Der Vorschlag, die meisten ISDS-Dokumente öffentlich zu machen und öffentliche Anhörungen abzuhalten, wird begrüßt. Die Umsetzung dieses Vorschlags wäre jedoch hinsichtlich der Übereinstimmung mit den neuen Transparenzbestimmungen der Kommission der Vereinten Nationen für internationales Handelsrecht (UNCITRAL) problematisch. Die vorgeschlagene Einbeziehung von UNCITRAL-Bestimmungen würde die Einbeziehung einer Maßnahme bedeuten, welche das Schiedsgericht berechtigt, Informationen zu blockieren, welche „die Integrität des Schiedsverfahrens gefährden“ (Artikel 7:7). Der Text nennt mehrere begründete Fälle, in denen sich auf diese Ausnahme berufen werden kann: wenn die Information „die Beschaffung und Vorlage von Beweismittel erschwert, wenn Zeugen dadurch eingeschüchtert werden, wenn Anwälte für streitende Parteien oder Mitglieder des Schiedsgerichts auftreten“. Er enthält aber außerdem die Auffangbestimmung: „oder in ähnlichen Ausnahmefällen“, welche dazu führt, dass das Schiedsgericht einen weiten Ermessensspielraum hat, um zu entscheiden, ob ein Dokument oder eine Anhörung nicht öffentlich gemacht werden soll wegen des Verdachts der Störung des Schiedsverfahrens. Wenn beispielsweise ein umstrittener ISDS-Fall öffentliche Demonstrationen in Gang setzt, hätte das Schiedsgericht ausreichend Gestaltungsraum, um diese Demonstrationen als Vorwand zu verwenden, Dokumente und Anhörungen nicht öffentlich zu machen, selbst in dem wahrscheinlichen Szenario, dass die Demonstrationen keine tatsächliche Gefahr für Zeugen, Anwälte, Parteien oder Schiedsrichter darstellen. Das Ermessen des Schiedsgerichts sollte durch Hinzufügen einer Ausnahme zur Einbeziehung der UNCITRAL-Bestimmungen eingeschränkt werden.

Explanation of the issue

Investors who consider that they have grounds to complain about action taken by the authorities (e.g. discrimination or lack of compensation after expropriation) often have different options. They may be able to go to domestic courts and seek redress there. They or any related companies may be able to go to other international tribunals under other international investment treaties.

It is often the case that protection offered in investment agreements cannot be invoked before domestic courts and the applicable legal rules are different. For example, discrimination in favour of local companies is not prohibited under US law but is prohibited in investment agreements. There are also concerns that, in some cases domestic courts may favour the local government over the foreign investor e.g. when assessing a claim for compensation for expropriation or may deny due process rights such as the effective possibility to appeal. Governments may have immunity from being sued. In addition, the remedies are often different. In some cases government measures can be reversed by domestic courts, for example if they are illegal or unconstitutional. ISDS tribunals cannot order governments to reverse measures.

These different possibilities raise important and complex issues. It is important to make sure that a government does not pay more than the correct compensation. It is also important to ensure consistency between rulings.

Approach in most existing investment agreements

Existing investment agreements generally do not regulate or address the relationship with domestic courts or other ISDS tribunals. Some agreements require that the investor choses between domestic courts and ISDS tribunals. This is often referred to as "fork in the road" clause.

The EU’s objectives and approach

As a matter of principle, the EU’s approach favours domestic courts. The EU aims to provide incentives for investors to pursue claims in domestic courts or to seek amicable solutions – such as mediation. The EU will suggest different instruments to do this. One is to prolong the relevant time limits if an investor goes to domestic courts or mediation on the same matter, so as not to discourage an investor from pursuing these avenues.  Another important element is to make sure that investors cannot bring claims on the same matter at the same time in front of an ISDS tribunal and domestic courts. The EU will also ensure that companies affiliated with the investor cannot bring claims in front of an ISDS tribunal and domestic courts on the same matter and at the same time. If there are other relevant or related cases, ISDS tribunals must take these into account. This is done to avoid any risk that the investor is over-compensated and helps to ensure consistency by excluding the possibility for parallel claims.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on the effectiveness of this approach for balancing access to ISDS with possible recourse to domestic courts and for avoiding conflicts between domestic remedies and ISDS in relation to the TTIP. Please indicate any further steps that can be taken. Please provide comments on the usefulness of mediation as a means to settle disputes.

Investoren davon abzuhalten, dieselben Ansprüche gleichzeitig vor innerstaatlichen Gerichten und mittels der ISS-Regelung zu verfolgen, ist entscheidend, um sicherzustellen, dass Investoren nicht doppelt entschädigt werden. Diese Beschränkung nützt jedoch nichts bei dem viel grundsätzlicheren Problem, ausländische Investoren zu berechtigen, innerstaatliches Recht und innerstaatliche Gerichte zu umgehen und Ansprüche direkt vor einem dreiköpfigen außergerichtlichen Schiedsgericht zu verfolgen, wie es das vorgeschlagene Kapitel zu Investitionen des TTIP erlauben würde. Dabei würde der Geltungsbereich der Rechtssysteme der USA und Europas untergraben. Die Einbeziehung eines Investitionsschutzkapitels wird seitens des vzbv zwar für unnötig erachtet, sollten jedoch Regelungen dazu in TTIP einbezogen werden, so ist es zwingend erforderlich festzulegen, dass die Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges notwendig ist. Dies ist ein grundlegendes Prinzip internationalen Rechts. Eine alternative Möglichkeit für einen Investor-Staat-Streit (ISS) wäre die Einbeziehung eines Staat-Staat-Mechanismus (StS), um Streitigkeiten zu Investitionen in TTIP beizulegen. StS hat sich als effektiver Durchsetzungsmechanismus erwiesen, beispielsweise für die Welthandelsorganisation. Zudem würden ausländischen Unternehmen keine weitergehenden Rechte eingeräumt, als gemäß den innerstaatlichen Gesetzen vorgesehen. Unabhängig von der Frage, ob die ISDS-Regelung in TTIP trotz der bestehenden Gefahren überhaupt einbezogen werden sollte, darf es ausländischen Investoren nicht möglich sein, die nationalstaatlichen Rechtssysteme zu umgehen. Im internationalen Recht gilt der Grundsatz, dass der innerstaatliche Rechtsweg nur dann nicht ausgeschöpft werden muss, wenn dies aussichtslos wäre. Dies stellt sicher, dass Investoren sich nur dann an internationale Tribunale wenden können, wenn beispielsweise innerstaatliche Rechtsbehelfe eine übermäßige Verzögerung verursachen würden oder innerstaatlichen Gerichten die Zuständigkeit fehlte, um Abhilfe zu schaffen.

Explanation of the issue

There is concern that arbitrators on ISDS tribunals do not always act in an independent and impartial manner. Because the individuals in question may not only act as arbitrators, but also as lawyers for companies or governments, concerns have been expressed as to potential bias or conflicts of interest.

Some have also expressed concerns about the qualifications of arbitrators and that they may not have the necessary qualifications on matters of public interest or on matters that require a balancing between investment protection and e.g. environment, health or consumer protection.

Approach in existing investment agreements

  Most existing investment agreements do not address the issue of the conduct or behaviour of arbitrators. International rules on arbitration address the issue by allowing the responding government or the investor to challenge the choice of arbitrator because of concerns of suitability.

Most agreements allow the investor and the responding state to select arbitrators but do not establish rules on the qualifications or a list of approved, qualified arbitrators to draw from.

  The EU’s objective and approach

The EU aims to establish clear rules to ensure that arbitrators are independent and act ethically. The EU will introduce specific requirements in the TTIP on the ethical conduct of arbitrators, including a code of conduct. This code of conduct will be binding on arbitrators in ISDS tribunals set up under TTIP.  The code of conduct also establishes procedures to identify and deal with any conflicts of interest.  Failure to abide by these ethical rules will result in the removal of the arbitrator from the tribunal. For example, if a responding state considers that the arbitrator chosen by the investor does not have the necessary qualifications or that he has a conflict of interest, the responding state can challenge the appointment. If the arbitrator is in breach of the Code of Conduct, he/she will be removed from the tribunal. In case the ISDS tribunal has already rendered its award and a breach of the code of conduct is found, the responding state or the investor can request a reversal of that ISDS finding.

In the text provided as reference (the draft EU-Canada Agreement), the Parties (i.e. the EU and Canada) have agreed for the first time in an investment agreement to include rules on the conduct of arbitrators, and have included the possibility to improve them further if necessary. In the context of TTIP these would be directly included in the agreement.

As regards the qualifications of ISDS arbitrators, the EU aims to set down detailed requirements for the arbitrators who act in ISDS tribunals under TTIP. They must be independent and impartial, with expertise in international law and international investment law and, if possible, experience in international trade law and international dispute resolution. Among those best qualified and who have undertaken such tasks will be retired judges, who generally have experience in ruling on issues that touch upon both trade and investment and on societal and public policy issues. The EU also aims to set up a roster, i.e. a list of qualified individuals from which the Chairperson for the ISDS tribunal is drawn, if the investor or the responding state cannot otherwise agree to a Chairperson. The purpose of such a roster is to ensure that the EU and the US have agreed to and vetted the arbitrators to ensure their abilities and independence.  In this way the responding state chooses one arbitrator and has vetted the third arbitrator.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on these procedures and in particular on the Code of Conduct and the requirements for the qualifications for arbitrators in relation to the TTIP agreement. Do they improve the existing system and can further improvements be envisaged?

Der Vorschlag zur Unabhängigkeit der Schiedsrichter stellt zwar eine Verbesserung zu den knappen Interessenskonfliktregelungen dar, auf welche in vielen ISDS-Verfahren zurückgegriffen wird. Um die Unabhängigkeit der Schiedsrichter sicherzustellen, sollten die Kernvorschriften aber folgende Punkte enthalten: das Verbot, dass Anwärter für das Amt des Schiedsrichters auch Unternehmen in ISDS-Klagen vertreten; die Pflicht zur Offenlegung jeglicher indirekter Verbindung mit jeder der Parteien des Verfahrens und ein Verfahren zur Entlassung von Schiedsrichtern. Der Text stellt klar, dass die Schiedsrichter mit Blick auf Handels- und Investitionsangelegenheiten nicht mit einer der streitenden Parteien oder deren Regierung verbunden sein sollten oder von ihnen Anweisungen erhalten dürfen. Die Auswahl von Schiedsrichtern, welche mit dem ausländischen Investor auf andere Weise, ohne Bezug zu Handels- und Investitionsangelegenheiten verbunden sind, wird nicht verboten. Es scheint, als ob auch die Berufung von Schiedsrichtern nicht verhindert wird, welche nicht mehr offiziell mit einer der Streitparteien verbunden sind, dies aber vormals waren. Folglich könnte eine streitende Partei seinen ehemaligen Mitarbeiter, sein derzeitiges Mitglied des Aufsichtsrats oder seinen engen Geschäftspartner als Schiedsrichter wählen. Der Text sollte dahingehend überarbeitet werden, um diese Schlupflöcher zu schließen. Die im Referenztext vorgeschlagenen Berufungen würden die Richtlinien der International Bar Association (IBA) verletzen, welche einen Interessenskonflikt als einen Konflikt definieren, in dem „ein vernünftiger und aufgeklärter Dritter zu der Schlussfolgerung käme, dass die Möglichkeit besteht, dass der Schiedsrichter von anderen Faktoren als der Aktenlage beeinflusst sein könnte“. Die relevante Frage ist jedoch, wie Schiedsrichter nach der Identifizierung solcher Interessenskonflikte entfernt werden können. Obwohl der Vorschlag bestimmt, dass eine Streitpartei während eines Verfahrens die Wahl des Schiedsrichters der anderen Partei als Verletzung der Regelungen zu Interessenskonflikten anfechten kann, würde der angefochtene Schiedsrichter nur dann entlassen, wenn die andere Partei zustimmt, der Schiedsrichter zurücktritt oder der Generalsekretär des Internationalen Zentrums zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) sich für die Entlassung entscheidet. Zwar stellt der Vorschlag, durch einen Ausschuss für Dienstleistungen und Investitionen einen Verhaltenskodex für Schiedsrichter erstellen zu lassen, eine Verbesserung der derzeitigen Lage dar, dennoch wird nicht deutlich, wie effektiv er sein wird. Zum einen ist die Entwicklung des Kodex von der Einigung durch beide Parteien abhängig, die unter „größtmöglicher Anstrengung“ innerhalb von zwei Jahren nach der Implementierung des Abkommens diesen entwerfen sollen. Diese Formulierung eröffnet die Möglichkeit, den Entwurf eines Verhaltenskodex auf unbestimmte Zeit zu verzögern. Angenommen dieser Kodex wird mit vernünftigen Bestimmungen gegen Interessenkonflikte in Schiedsgerichten entwickelt, bleibt die Frage offen, ob und mit welchen Mechanismen die Durchsetzung dieses Kodex sichergestellt werden soll. Mögliche Alternative zum vorgeschlagenen Prozess könnte eine Liste mit Schiedsrichtern sein, aus welcher sämtliche Mitglieder des Tribunals zufällig für jedes ISDS-Verfahren berufen werden. Damit entfiele die Möglichkeit der Parteien, einen zu ihren Gunsten befangenen Schiedsrichter zu wählen. Die Kriterien, um in die Liste aufgenommen zu werden, müssten öffentlich zugänglich sein und verständliche Interessenskonfliktbestimmungen enthalten. Die Unabhängigkeit eines aus der Liste berufenen Schiedsrichters könnte von den Parteien bezweifelt werden. Über die Abberufung müsste dann in einem gerichtlichen Verfahren entschieden werden.

Explanation of the issue

As in all legal systems, cases are brought that have little or no chance of succeeding (so-called “frivolous claims”). Despite eventually being rejected by the tribunals, such cases take up time and money for the responding state. There have been concerns that protracted and frequent litigation in ISDS could have an effect on the policy choices made by states. This is why it is important to ensure that there are mechanisms in place to weed out frivolous disputes as early as possible.

Another issue is the cost of ISDS proceedings. In many ISDS cases, even if the responding state is successful in defending its measures in front of the ISDS tribunal, it may have to pay substantial amounts to cover its own defence.

Approach in most existing investment agreements:

Under existing investment agreements, there are generally no rules dealing with frivolous claims. Some arbitration rules however do have provisions on frivolous claims. As a result, there is a risk that frivolous or clearly unfounded claims are allowed to proceed. Even though the investor would lose such claims, the long proceedings and the implied questions surrounding policy can be problematic.

The issue of who bears the cost is also not addressed in most existing investment agreements. Some international arbitration rules have provisions that address the issue of costs in very general terms. In practice, ISDS tribunals have often decided that the investor and responding state pay their own legal costs, regardless of who wins or loses.

The EU’s objectives and approach

The EU will introduce several instruments in TTIP to quickly dismiss frivolous claims.

ISDS tribunals will be required to dismiss claims that are obviously without legal merit or legally unfounded. For example, this would be cases where the investor is not established in the US or the EU, or cases where the ISDS tribunal can quickly establish that there is in fact no discrimination between domestic and foreign investors. This provides an early and effective filtering mechanism for frivolous claims thereby avoiding a lengthy litigation process.

To further discourage unfounded claims, the EU is proposing that the losing party should bear all costs of the proceedings. So if investors take a chance at bringing certain claims and fail, they have to pay the full financial costs of this attempt.

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Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on these mechanisms for the avoidance of frivolous or unfounded claims and the removal of incentives in relation to the TTIP agreement. Please also indicate any other means to limit frivolous or unfounded claims.

Die Schaffung eines ISDS-Mechanismus würde zu einer Steigerung der öffentlichen Ausgaben führen, so dass der beste Weg um dies zu vermeiden die Nichteinbeziehung des Investitionsschutzkapitels ins TTIP wäre. Die vorgeschlagenen Regelungen hätten jedenfalls aller Wahrscheinlichkeit nach weder den aktuellen Anstieg der ISDS-Verfahren gegen im öffentlichen Interesse stehende Normen verhindert, noch die Entscheidungen der Schiedsgerichte gegen viele dieser Vorschriften. Das liegt daran, dass die meisten dieser Klagen nicht exakt als „offenkundig ohne rechtliche Grundlage“ oder „rechtlich unbegründet“ beschrieben werden konnten. Zunächst sollte eine sorgfältige Definition der Begriffe „offenkundig ohne rechtliche Grundlage“ oder „rechtlich unbegründet“ enthalten sein. Des Weiteren sollte das verbleibende Grundproblem angesprochen werden: viele der ISDS-Verfahren können nicht in die beiden genannten Kategorien eingeordnet werden, weil sie tatsächlich in den weiten Anwendungsbereich von in den meisten FTAs und BITs bewahrten Rechten der Investoren fallen. Der Grund für den Anstieg der Investor-Staat-Klagen liegt nicht in der Möglichkeit der Investoren, ihre Rechte außerhalb der Investor-Staat-Absicherungen zu verfolgen, sondern in der Möglichkeit, ein immer weiter werdendes Feld an Klagen zu verfolgen, welche in der Tat von diesen Absicherungen gedeckt sind. Der Grund dafür liegt in den unbestimmten Rechten, welche die Abkommen den Investoren gewähren, dem großen Ermessensspielraum der Schiedsgerichte, um diese Rechte großzügig zu interpretieren sowie in der ausgedehnten Definition des Begriffs Investor in vergangenen Abkommen. Bis die materiellrechtlichen Bestimmungen, die Definition von Investition und der Ermessensspielraum der Schiedsgerichte nicht eingeschränkt werden, können Formulierungen zur Vermeidung von Klagen, welche unter diese Rechte fallen, nur eine eingeschränkte Wirkung zur Vermeidung von Investor-Staat-Klagen und Entscheidungen gegen Maßnahmen im öffentlichen Interesse haben.

Explanation of the issue

Recently, concerns have been expressed in relation to several ISDS claims brought by investors under existing investment agreements, relating to measures taken by states affecting the financial sector, notably those taken in times of crisis in order to protect consumers or to maintain the stability and integrity of the financial system.

To address these concerns, some investment agreements have introduced mechanisms which grant the regulators of the Parties to the agreement the possibility to intervene (through a so-called “filter” to ISDS) in particular ISDS cases that involve measures ostensibly taken for prudential reasons. The mechanism enables the Parties to decide whether a measure is indeed taken for prudential reasons, and thus if the impact on the investor concerned is justified. On this basis, the Parties may therefore agree that a claim should not proceed.

Approach in most existing investment agreements

The majority of existing investment agreements privilege the original intention of such agreements, which was to avoid the politicisation of disputes, and therefore do not contain provisions or mechanisms which allow the Parties the possibility to intervene under particular circumstances in ISDS cases.

The EU’s objectives and approach

The EU like many other states considers it important to protect the right to regulate in the financial sector and, more broadly, the overriding need to maintain the overall stability and integrity of the financial system, while also recognizing the speed needed for government action in case of financial crisis.

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Some investment agreements include filter mechanisms whereby the Parties to the agreement (here the EU and the US) may intervene in ISDS cases where an investor seeks to challenge measures adopted pursuant to prudential rules for financial stability. In such cases the Parties may decide jointly that a claim should not proceed any further. Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, what are your views on the use and scope of such filter mechanisms in the TTIP agreement?

Die vorgeschlagene Ergänzung eines Filters, durch welchen Behörden beider Parteien verbindliche Beurteilungen darüber abgeben können, ob eine Klage aus vernünftigen Gründen fallen gelassen werden sollte, stellt einen erheblichen Fortschritt im Vergleich zu gewöhnlichen Abkommen zwischen den USA und Europa dar, welche eine solche Bestimmung nicht enthalten. Es ist entscheidend, dass dieser Filterschritt in einem frühen Stadium des Investor-Staat-Prozesses erfolgt, damit in aus vernünftigen Gründen abgewiesenen Fällen öffentliche Mittel nicht unnötig ausgegeben werden. Diese zusätzliche Regelung wird wie gesagt begrüßt, jedoch wäre eine effektivere Methode um Klagen auszusortieren, die Nutzung einer ex-ante Regelung. Mit einer solchen Regelung würden die Investoren aufgefordert, ihre Fälle vor Klageerhebung einer Behörde oder anderen Verantwortlichen ihrer eigenen Regierungen zu präsentieren. Das Gremium würde dabei helfen, das Ausmaß zu begrenzen, in welchem Investor-Staat-Verfahren das Regulierungsrecht der Regierung verletzen. Die Anwesenheit von außenpolitisch Verantwortlichen bei diesen Kontrollausschüssen hätte zudem den Vorteil, die Erfolgsaussichten des Investor-Staat-Falles zu überprüfen, da sie zögern würden, die diplomatischen Kosten einer gegen eine andere Regierung erhobenen Klage zu übernehmen, wenn diese besonders unberechtigt wäre. Zudem würde die Durchführung dieser Überprüfung vor Eröffnung eines neuen Investor-Staat-Falles beide Parteien davor schützen, Geld für Schiedsgerichts-, und Anwaltskosten auszugeben. Die Vorteile dieses Überprüfungsverfahrens würde vergrößert, wenn dieses nicht auf Klagen beschränkt wäre, welche aufsichtsrechtliche Maßnahmen im Finanzbereich betreffen, sondern auf alle Investor-Staat-Klagen angewendet würde. Die Europäische Kommission sollte erwägen, statt des vorgeschlagenen Filtermechanismus einen ex-ante Regulierungsprozess und ein diplomatisches Prüfungsverfahren für alle ISDS-Klagen zu entwickeln. Wird stattdessen der aktuell vorgeschlagene Filter eingeführt, sollte die Europäische Kommission den Bereich der Maßnahmen über die Finanzregulierung hinaus erweitern. Die Parteien könnten einen solchen Filter beispielsweise nutzen, um die Fälle zu untersuchen, in denen sich auf die allgemeine Ausnahme berufen wird, um Maßnehmen zum Umwelt- und Verbraucherschutz, Gesundheit und Sicherheit sowie andere im öffentlichen Interesse erlassene Maßnahmen anzufechten.

Explanation of the Issue

When countries negotiate an agreement, they have a common understanding of what they want the agreement to mean. However, there is a risk that any tribunal, including ISDS tribunals interprets the agreement in a different way, upsetting the balance that the countries in question had achieved in negotiations – for example, between investment protection and the right to regulate. This is the case if the agreement leaves room for interpretation. It is therefore necessary to have mechanisms which will allow the Parties (the EU and the US) to clarify their intentions on how the agreement should be interpreted.

Approach in existing investment agreements

Most existing investment agreements do not permit the countries who signed the agreement in question to take part in proceedings nor to give directions to the ISDS tribunal on issues of interpretation.

The EU’s objectives and approach 

The EU will make it possible for the non-disputing Party (i.e. the EU or the US) to intervene in ISDS proceedings between an investor and the other Party. This means that in each case, the Parties can explain to the arbitrators and to the Appellate Body how they would want the relevant provisions to be interpreted.  Where both Parties agree on the interpretation, such interpretation is a very powerful statement, which ISDS tribunals would have to respect.

The EU would also provide for the Parties (i.e. the EU and the US) to adopt binding interpretations on issues of law, so as to correct or avoid interpretations by tribunals which might be considered to be against the common intentions of the EU and the US. Given the EU’s intention to give clarity and precision to the investment protection obligations of the agreement, the scope for undesirable interpretations by ISDS tribunals is very limited. However, this provision is an additional safety-valve for the Parties.

Link to reference text

Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on this approach to ensure uniformity and predictability in the interpretation of the agreement to correct the balance? Are these elements desirable, and if so, do you consider them to be sufficient?

Auch nicht beteiligte Parteien eines ISDS-Verfahrens sollten in der Tat, wie vorgeschlagen, die Möglichkeit bekommen, die Schiedsgerichte über ihre Ansichten zur Interpretation von Investorenrechten und anderen Bestimmungen des Abkommens zu informieren. Aktuelle ISDS-Verfahren haben jedoch gezeigt, dass Schiedsgerichte dies ignorieren, sofern sie nicht gezwungen werden, solche Vorgaben der Regierungen zu berücksichtigen. Dies könnte durch die vorgeschlagene Bestimmung sichergestellt werden, welche den Parteien des Abkommens erlaubt, neue Interpretationen der Bestimmungen in dem Abkommen zu erlassen. Während der Vorschlag festlegt, dass eine solche Interpretation in Schiedsverfahren verbindlich wäre, bleibt jedoch unklar, welche Durchsetzungsmechanismen die überarbeiteten Begrifflichkeiten „verbindlicher“ machen würden als die ursprünglichen Begrifflichkeiten, welche die Schiedsgerichte nicht binden konnten. In den Fällen, in denen die Parteien die Notwendigkeit sehen, eine Neuinterpretation der Bestimmungen des Abkommens wegen „ernsthafter Bedenken hinsichtlich der Auslegung“ vorzulegen, ist es wahrscheinlich, dass diese Bedenken im Zusammenhang mit Interpretationen des Schiedsgerichts stehen, welche die beabsichtigten Grenzen der ursprünglichen niedergeschriebenen Begriffe überschritten haben. Was würde die Schiedsgerichte davon abhalten, die neu definierten Grenzen einfach zu überschreiten? In der Tat haben die Parteien des CAFTA dem Abkommen einen Anhang hinzugefügt, welcher versuchte, die Verpflichtung zur „fairen und gleichberechtigten Behandlung“ einzugrenzen, wegen ernsthafter Bedenken, dass die Schiedsgerichte die Bestimmung zu weit interpretierten. Die nachgewiesene Schwierigkeit, die Schiedsgerichte daran zu hindern, sich über die Meinung der Staaten und die Überarbeitung von Bestimmungen in Abkommen hinwegzusetzen, zeigt erneut die grundlegenden Gefahren der Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten. Während einige Textänderungen, wie die Begrenzung des Umfangs von Investitionsgarantien und die Eingrenzung von materiellrechtlichen Investorenrechten, bei der Begrenzung des weiten Ermessenspielraums der Schiedsgerichte helfen können, sind sie doch ungeeignet, um übersteigerte Schiedssprüche gegen im öffentlichen Interesse stehende Normen zu verhindern.

Explanation of the issue

In existing investment agreements, the decision by an ISDS tribunal is final. There is no possibility for the responding state, for example, to appeal to a higher instance to challenge the level of compensation or other aspects of the ISDS decision except on very limited procedural grounds. There are concerns that this can lead to different or even contradictory interpretations of the provisions of international investment agreements. There have been calls by stakeholders for a mechanism to allow for appeal to increase legitimacy of the system and to ensure uniformity of interpretation.

  

Approach in most existing investment agreements

No existing international investment agreements provide for an appeal on legal issues. International arbitration rules allow for annulment of ISDS rulings under certain very restrictive conditions relating to procedural issues. 

The EU’s objectives and approach 

The EU aims to establish an appellate mechanism in TTIP so as to allow for review of ISDS rulings. It will help ensure consistency in the interpretation of TTIP and provide both the government and the investor with the opportunity to appeal against awards and to correct errors. This legal review is an additional check on the work of the arbitrators who have examined the case in the first place.

In agreements under negotiation by the EU, the possibility of creating an appellate mechanism in the future is envisaged. However, in TTIP the EU intends to go further and create a bilateral appellate mechanism immediately through the agreement.

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Question 12. Taking into account the above explanation and the text provided in annex as a reference, please provide your views on the creation of an appellate mechanism in TTIP as a means to ensure uniformity and predictability in the interpretation of the agreement.

Falls er in das Abkommen einbezogen wird, sollte der ISDS-Mechanismus Rechtsbehelfe vorsehen. Dies mag eine der erfolgversprechenderen Maßnahmen sein, um die weitgehenden Entscheidungen der Schiedsgerichte zu mäßigen, welche das Regulierungsrecht bedrohen. Um effektiv zu sein, ist wesentlich, dass der Mechanismus Beschwerden auf der Grundlage der rechtlichen Begründung der Entscheidung des Schiedsgerichts zulässt und nicht nur faktische Fehler oder schwerwiegende Verfahrensfehler korrigieren soll. Es ist zudem wesentlich, dass das Rechtsmittel in dem Abkommen selbst eingeführt wird und nicht als Formulierung, welche die künftige Errichtung eines solchen Mechanismus verspricht. Mit Sicherheit wäre die nicht bindende Formulierung aus dem CETA-Text unzureichend. Dieser verlangt noch nicht einmal die künftige Errichtung eines Rechtsmittels sondern lediglich ein „Forum“ für die Regierungen der EU und der USA, um zu diskutieren, ob ein solcher Mechanismus entwickelt werden soll. Aber selbst wenn Abkommen verbindliche Formulierungen zur künftigen Errichtung eines Berufungsmechanismus beinhalteten, hat sich der versprochene Mechanismus nie verwirklicht. Das CAFTA-Abkommen legt beispielsweise fest, dass „innerhalb von drei Monaten nach dem Inkrafttreten dieses Abkommens eine Verhandlungsgruppe von der Kommission eingesetzt werden soll, um eine Berufungsinstanz oder ähnliche Mechanismen zu entwickeln, welche von Schiedsgerichten nach diesem Kapitel erlassene Schiedssprüche überprüft. Die Kommission soll die Verhandlungsgruppe anweisen, ihr innerhalb des ersten Jahres des Bestehens der Verhandlungsgruppe den Entwurf eines Zusatzes zu dem Abkommen vorzulegen, welcher eine Berufungsinstanz oder einen ähnlichen Mechanismus einführt“. Fast 8 Jahre sind vergangen, seit das CAFTA in den meisten teilnehmenden Ländern in Kraft getreten ist und noch immer wurde kein solcher Zusatz entwickelt. Wenn ein Berufungsmechanismus unter TTIP Wirklichkeit werden soll, sollte es von TTIP selbst geschaffen werden.

C. General assessment

General assessment
  • What is your overall assessment of the proposed approach on substantive standards of protection and ISDS as a basis for investment negotiations between the EU and US?
  • Do you see other ways for the EU to improve the investment system?
  • Are there any other issues related to the topics covered by the questionnaire that you would like to address?

1) Bewertung des Konzeptvorschlags a) Zwischen EU und USA überflüssig Der ISDS-Mechanismus wurde in Handelsabkommen zwischen Staaten mit sehr unterschiedlichen Rechtssystemen und gerichtlichen Standards aufgenommen, um Investoren vor unrechtmäßiger Enteignung und anderen willkürlichen Maßnahmen des Gastlandes zu schützen. In den letzten Jahrzehnten hat dieses Ursprungsmotiv seine Bedeutung verloren. Investoren nutzen die Regelungen, um die nationalstaatlichen Gerichtssysteme zu umgehen und sogar, um Urteile nationaler Gerichte zu ändern. Zwischen der EU und den USA werden seit Jahrzehnten intensiv Direktinvestitionen getätigt, ohne dass der Mangel des ISDS-Mechanismus derzeit ein Hindernis darstellen würde. Die EU und die USA haben beide einen guten Eigentumsschutz und gut funktionierende Gerichte, auf die Investoren zurückgreifen können. Aus diesem Grund spricht sich der vzbv gegen die Einbeziehung der ISDS-Regelungen aus. b) Mitgliedsstaaten profitieren nicht Die Kommission führt für die Einbeziehung reformierter ISDS-Mechanismen an, dass ansonsten die „schlechten“ Regelungen der BITs zwischen 8 EU-Mitgliedstaaten und den USA fortgelten würden. Über TTIP könnte diesen Mitgliedstaaten ein besserer Schutz gewährt werden. Hierbei ist aber zu beachten, dass gemäß der Verordnung 1219/2012 diese Staaten ohnehin die Wahl haben, diese Verträge beizubehalten. Auch wenn diese Staaten sich entschließen sollten, die BITs nicht beizubehalten, um des angeblich besseren TTIP ISDS-Mechanismus willen, wird das neue System in jedem Falle die übrigen 20 Mitgliedsstaaten mit unnötigen und nachteiligen Regelungen versehen, von welchen diese derzeit frei sind. c) ISDS kein Hilfsmittel für Rechtsklarheit und Vorhersehbarkeit Die vorhandenen FTAs und BITs ernten zu Recht Kritik bezüglich Widersprüchlichkeit und Unvorhersehbarkeit von Entscheidungen, Mangel an Transparenz, Unabhängigkeit und Objektivität, die den Parteien entstehenden Kosten und die abschreckende Wirkung auf die Regulierungsbefugnis des demokratisch gewählten Gesetzgebers. Die schwerwiegendste Konsequenz des ISDS-Mechanismus ist allerdings die Aushöhlung legitimer öffentlicher Belange, wie des Verbraucher- und Gesundheitsschutzes, der Arbeits- und Umweltrechte und der Lebensmittelsicherheit. d) ISDS-Mechanismus kein Vorbild für neue Abkommen Aus den vorgenannten Gründen genügen die Vorschläge der EU-Kommission nicht, um als Blaupause für neue Abkommen zu dienen. 2. Möglichkeiten zur Verbesserung des Investitionssystems Der vzbv plädiert mangels Notwendigkeit für einen Ausschluss des ISDS aus TTIP und CETA. Alternativen zum ISDS-Mechanismus, welche weniger ungewollte Auswirkungen haben, gibt es aber auch bereits und werden zum Teil auch praktiziert. Dazu gehören private Risikoversicherungen, Staat-Staat-Verfahren und die Schaffung eines Internationalen Investitionsgerichts, welches endgültig über die Unstimmigkeiten der privaten Schiedsgerichte entscheiden würde. 3. Weitere Aspekte Der Fragebogen hätte die kritischste Frage aufgreifen müssen, nämlich die nach dem Ob des ISDS-Mechanismus. Die damit zum Ausdruck kommende Vorfestlegung der Kommission irritiert. Auch wenn CETA vor seinem Abschluss steht müssen die Konsultationsergebnisse zu TTIP auch noch bei CETA einfließen. Es gibt in dem Referenztext zu CETA derart viele Schlupflöcher, um Investitionsschutzrechte ungerechtfertigt auszudehnen, dass dies schon im Verhältnis EU-Kanada nicht zumutbar ist. Da diese Schlupflöcher außerdem von US-Unternehmen genutzt werden könnten, ist eine Anpassung bei CETA umso wichtiger. Wie ist hier die geplante Vorgehensweise der Kommission? Wichtig ist, dass es vergleichbare öffentliche Konsultationen ab nun zu weiteren wesentlichen Verhandlungsthemen gibt und zwar sowohl auf EU- als auch auf US-Seite. Konsultationen sind insbesondere zur regulatorischen Kooperation, zum Positiv- oder Negativlistenansatz bei Dienstleistungen, zum Nachhaltigkeitskapitel oder zum Datentransfer wichtig.